是该减税了:中美税负和基础性成本比较

任泽平 原创 | 2018-09-04 10:43 | 收藏 | 投票 编辑推荐
关键字:税收 减税 

   美国特朗普大幅减税,为什么我国迟迟未能大幅减税?我国税负高不高?中美的税负和基础性成本孰高孰低?我们此前强调,中美贸易战本质是改革战。本文旨在客观全面对比中美企业的经营成本和制度性原因,提出建设性的建议。

文: 恒大研究院  任泽平  罗志恒

  导读

  2015年12月中央经济工作会议提出供给侧结构性改革五大任务:去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。2016-2017年去产能和去库存基本完成,2018年去杠杆行至中盘、步入稳杠杆,政策重心应逐步转向降成本和补短板,从以前的做减法“三去”转向做加法“一降一补”,这将是未来提升企业和民众信心、决定改革诚意的关键举措,也关系能否迈向高质量发展阶段的改革成败。是该减税了,放水养鱼。

  美国特朗普大幅减税,为什么我国迟迟未能大幅减税?我国税负高不高?中美的税负和基础性成本孰高孰低?我们此前强调,中美贸易战本质是改革战。本文旨在客观全面对比中美企业的经营成本和制度性原因,提出建设性的建议。

  摘要

  中美宏观税负对比:中国全口径的宏观税负(四本账)自2009年起高于美国,国民收入分配中政府占比持续提高,存在大幅减税降费空间。

  1)我国国民收入分配中,政府占比偏高,居民占比偏低。纵向看,1994年分税制实施以来,政府可支配收入占比持续上升,近年略有下降;企业部门可支配收入占比从2009年起下降;当前居民部门可支配收入占比仅相当于2003年的水平。从横向国际看,我国政府在国民收入分配的占比(18.5%)高于美国(17.2%)和日本(17.5%),但低于福利水平较高的挪威(38.2%)、瑞典(32.3%)、芬兰(29.1%)和爱尔兰(22.8%)。我国居民部门在国民收入分配的占比61.6%低于美国(79.6%)、日本(75%)、德国(77.2%)和法国(73.7%)等。因此,我国收入分配的特点是政府高、家庭低

  2)今年上半年财政收入增速高于名义GDP增速,财政收入/GDP比重上升至1980年的较高水平,减税呼声高涨。

  3)我们在《中美税负和税制比较》中研究发现,2015年中国的全口径宏观税负为33.9%,略高于美国的33%,美国减税后预计减少宏观税负0.8个百分点/年,对中国产生压力。全口径的财政收入包括一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收入和社会保险基金收入。

  4)考虑中国社会保障的低层次和发达国家的高福利,中国宏观税负偏高,大量财政收入用于供养庞大的机关事业单位队伍和建设性支出。从财政支出结构看,我国医疗、社保与就业等支出占比近年来上升,但仍远低于美国,教育支出占比与美国持平,大量财政支出用于财政供养人员及基建财政供养人员为6400万以上,财政供养人员/百万美元GDP在国际处于较高水平,为美国的4.8倍。虽然大部分基础设施投资具有巨大的经济社会效益,但相当部分无效投资浪费仍不可忽视,民生支出虽然增长较快但基础薄弱仍有待提高。

  中美企业税负对比:我国企业面临的高成本包括“综合税费成本”过高,以及行业垄断、服务业开放不足导致的基础性成本过高,高于美国。以前环境、资源、土地(招商引资无偿划拨)和劳动力成本较低可以弥补部分企业高税负成本,但随着环境和劳动力成本提高以及高质量发展要求,降低企业税负的必要性和紧迫性提高。综合税费成本包括税收、社会保险费用、政府性基金和行政性收费、行政性灰色隐性寻租成本、办事难的制度性交易成本等。

  1)我国企业总税率(占利润的百分比)为67.3%,在世界处于较高水平,为美国的1.7倍。

2)社会保险(五险一金)的企业缴费率为43%,高于美国的13.65%。

  2)社会保险(五险一金)的企业缴费率为43%,高于美国的13.65%。

  3)行政事业收费项目仍保留较多,我国非税收入占比16.4%,美国联邦不足5%。

  4)行政性灰色寻租成本、审批程序冗长、开办企业时间长等办事难的制度性交易成本提高了营商环境的成本。中国营商环境世界排名78/190,企业开办时间为22.9天,为美国5.6天的四倍。

5)与执行政府指令导致的相关运营成本。

  5)与执行政府指令导致的相关运营成本。

  6)此外,我国企业面临着行业垄断、服务业开放度较低导致的高昂的土地、电力、天然气、石油、物流、融资等基础性经营成本,在国际竞争中的劳动力成本优势将伴随人口红利的消失而衰减。我国汽油、柴油、天然气、电力、土地价格分别为美国的1.6、1.3、4.5、1.3和2.6倍。

  中国企业负担高于美国的深层次原因:间接税为主的税制结构,企业作为缴纳税费的主体;政府与市场边界、事权与支出责任划分不清晰,对地方政府的激励约束机制不足,政府规模较大、干预较多;过往不规范、不健全的预算体系,非税的自由裁量权大;社保欠账、统筹层次过低的社保体制,依赖企业和个人缴费;生产要素的市场化程度、服务业的开放程度不足。

  对策建议:加大力度减税、清费、降低社保缴费率,以国资充实社保,降低宏观税负,提高居民可支配收入和企业利润,带动消费和民间投资。降低宏观税负只是问题的一部分,根本的仍是全面推动改革开放,营造低成本的营商环境,界定政府与市场关系、事权和支出责任,精兵简政,推动要素市场化改革。

  1)减税与税改相结合,从政策式、碎片化减税转向改革式减税,税制从间接税为主向直接税转型。建议增值税标准税率从16%逐步下调至10%,同时设置优惠税率6%,对月收入10万以下的小微企业免征增值税。个税改革短期实行综合与分类征收相结合模式,最终全面综合征收,减少不同收入类别的不公平征税,尤其要避免“劳动重税、资本轻税”。考虑不同家庭的负担差异,从个人转向家庭征收。建立免征额根据物价变化的动态调整机制,在增加养老、医疗、教育和住房专项扣除的基础上,将最高边际税率从45%降至35%,将7级超额累进减少至5级,扩大级距。企业所得税进一步下调税率至22%,提高研发支出加计扣除比例。

  2)继续清理费用,压缩全国性及广东、广西、上海、新疆、甘肃等行政性收费项目较多省份的非税收入。

  3)降低社保缴费比率,建议养老保险从当前19%下调为10%,医疗保险从8%下调至5%。

  4)厘清政府与市场的边界,梳理政府职能,压缩事权和支出责任,精兵简政。改善财政支出效率,向社会保障领域倾斜,解决医疗、住房、养老和教育等问题,促进居民边际消费倾向的提高。

  5)全面推动改革开放,推动土地等要素市场化改革和服务业开放,强化竞争,降低基础性成本。

  6)优化地方政府考核体系,降低制度性交易成本。

  7)建立房地产长效机制,促进行业平稳健康发展,降低相关地价、房租等成本。

  政策选择及利弊分析:中美间的竞争实质是改革的竞争,从政策效率看,结构性改革优于单纯的减税,减税优于基建,基建优于货币放水刺激。我们认为,推动供给侧改革,减税清费降社保是当前的最优选项,将资源从政府转移到居民和企业部门,资源配置效率提高,虽见效慢,但放水养鱼,更可持续更长远,受惠群体更加广泛。次优选项是基建,但要增加有效投资,往人口、产业流入的区域增加投资,增加地下管廊等“看不见的投资”,避免消费性的楼堂馆所建设,发挥公共投资的正外部性效应,但由于涉及利益链条及财政投资的挤出效应要慎重行之。最差的选项为货币放水刺激,导致产能过剩、债务和杠杆高企,资产价格泡沫,进一步扩大收入分配差距。

  正文

  一、中国宏观税负水平:高于美国,政府在国民收入分配中占比上升且偏高

  当前中国财政有四本预算,包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算,基本覆盖政府的收支行为。因此,一般公共预算为狭义宏观税负,四本预算之和是全口径的中国宏观税负,由于社保基金中有部分收入是公共财政补贴,需剔除重复部分。

  我们在《中美税负和税制比较》中研究发现,美国的财政税收制度与中国不同,以联邦财政、州和地方本级财政收入之和衡量宏观税负。第一,美国是财政联邦主义,联邦、州和地方政府对税收的征收和使用相对独立,税收法制化程度高,以直接税为主。美国联邦政府税收主要来自个人所得税、社会保险税;州政府主要来自所得税、一般销售税和总收入税;地方政府主要来自房地产税。中国税权高度集中,法制化不够健全,存在寻租空间。税收主要来自增值税、企业和个人所得税、消费税,以间接税为主。第二,美国政府没有大量的土地出让收入和国有资本经营收入。第三,美国的社会保险税以社会保障税的形式由企业和个人缴纳,中国仍以费的形式存在。

  中国全口径宏观税负自2009年起高于美国,今年上半年狭义宏观税负大幅上升,下半年减税降费存空间。其中,中国宏观税负在2013年前整体持续上升(2013年宏观税负为35.6%),2014年以来在减税降费的带动下呈下降趋势,2015年为33.9%,较美国的33%高0.9个百分点。从狭义宏观税负看,减税降费在前几年取得效果,但由于“营改增”后加强征管及个税多年未调整免征额,今年上半年宏观税负大幅上升。我国税收收入/GDP比重从2013年的18.6%下降至2017年的17.5%,财政收入/GDP比重从2015年22.1%下降到2017年的20.9%。但是2018年上半年,上述指标分别上升4.4和4个百分点至21.9%和24.9%,财政收入、税收和个税增速分别为10.6%、14.4%和20.3%,高于名义GDP增速10%。按照GDP10%的增速,上半年税收应该为88081亿,但实际税收91629亿,多收3547亿,相当于上半年规模以上工业企业利润的10.5%;财政实际收入比按照GDP增速计算的财政收入高539亿。同时,2017年底特朗普税改法案通过,预计每年将再降低宏观税负0.8个百分点,在全球减税竞争的环境下对中国产生压力。

  从国民收入分配结构看,中国政府可支配收入占比自1993年来整体持续上升,大部分年份财政收入高于名义GDP增速,仅2015-2017年低于GDP增速。1994年分税制改革以来,“财政/GDP”、“中央财政占财政”两个比重上升,提高了中央的宏观调控能力。政府可支配收入占比从1994年的14.5%提高到2015年的18.5%。企业部门可支配收入占比从1992年的13.4%上升到2008年的24.5%,金融危机后伴随产能过剩、持续通缩,占比从2009年逐步下降到2015年的19.8%。居民部门可支配收入占比从1992年68.7%下降到2008年的57.2%,其后因货币宽松导致的资产价格上涨,可支配收入占比提高到2015年的61.6%,相当于2003年的水平。

  从国际看,我国政府在国民收入再分配的占比(18.5%)高于美国(17.2%)和日本(17.5%),但低于福利水平较高的挪威(38.2%)、瑞典(32.3%)、芬兰(29.1%)和爱尔兰(22.8%)。我国企业部门收入占比处于20%左右的水平,高于国际上OECD国家的占比。但我国居民部门占比61.6%的水平低于美国(79.6%)、日本(75%)、德国(77.2%)和法国(73.7%)等。因此,我国收入分配的特点是政府高、家庭低,即政府和企业通过压低居民部门收入来获得更高的收入分配占比,政府同时又从企业部门获得收入以提高分配占比。

  从财政支出结构看,我国医疗、社保与就业等支出占比近年来上升,但仍远低于美国,教育支出占比与美国持平,大量财政支出用于财政供养人员及基建。2016年我国医疗、社保与就业支出占财政支出比重为7%和11.5%,2018年上半年占比提高,但仍远低于美国的23.8%和23.4%。根据国际经验,教育支出必须达到GDP的一定比重才能保证教育发展,中国致力于保证教育支出占GDP4%,因此教育支出财政占比15%,与美国持平。但考虑到学生的人均教育经费,我国与美国差距仍较大。

  我国财政供养人员达到6400万人以上,每百万美元GDP对应的财政供养人员在世界处于偏高水平,官民比因我国人口基数大而处于世界中等水平。我国官方未公布财政供养人员的具体数字。财政部2012年出版的《2009年地方财政统计资料》显示,到2009年底,全国不包括中央的财政供养人口为5392.6万人(含事业单位人员,我国有126万个事业单位,共计3000多万正式职工,其中教育、卫生和农技服务从业人员三项占3/4,教育系统人员约占一半)。人社部发布的《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示,截至2015年底,全国共有公务员716.7万人。前财政部长楼继伟指出我国中央公务员占比仅6%,据此推断中央公务员数量约为43万人。中国经济体制改革研究会副会长陈剑推断分布在各地的准财政人员约1000万,其中含60余万个村委会和8万个居委会干部。

  因此,保守估计中国财政供养人员约为6435.6万。截至2014年,美国、英国、日本、韩国、德国、中国香港的公务员人数分别为2188万、518万、436万、196万、440万和25万,官民比分别为6.9%、8%、3.4%、3.9%、5.4%和3.4%。中国因为庞大的人口基数,官民比为4.7%,处于中等水平,低于英美德,高于日韩和中国香港。从财政供养人员/百万美元GDP看,中国财政供养人员数量远超其他国家(地区),中国6.11人,高于英国的1.71、韩国的1.39、美国的1.26、德国的1.13、日本的0.9和中国香港的0.85,消耗掉大量财富。虽然大部分基础设施投资有巨大的经济社会效益,但仍有相当部分无效投资造成的浪费,民生支出虽然增长较快但基础薄弱仍有待提高。

  综上,我国宏观税负高于美国,政府在国民收入分配中的占比逐步提高;支出侧重基建,财政供养人员/GDP在世界处于较高水平,社保福利水平有待进一步提高,企业和居民要求减税降费、提高财政支出效率的呼声高涨。

  二、企业与个人负担重的主要表现及原因

  我国企业当前的税费负担除税收外,还包括诸如社会保险费用、政府性基金和行政性收费、行政性灰色隐性寻租成本、办事难的制度性交易成本等一系列“综合税费成本”。此外,我国企业面临行业垄断、服务业开放度较低导致的高昂的土地、电力、天然气、石油、物流、融资等基础性经营成本。我国在国际竞争中曾有的劳动力成本优势将伴随人口红利的消失而衰减。

  (1)我国企业面临的总税率在世界处于较高水平,源于我国间接税为主、企业缴纳为主的税制结构。我国的间接税主要包括:流转税中的增值税、消费税、关税;资源税类的资源税、土地增值税、城镇土地使用税和耕地占用税;行为税中的印花税。间接税占比约60%,直接税占比40%,理论上可以转嫁的增值税在经济运行中却存在以下问题:第一,占用企业资金;第二,对于人力资本密集型的创新创业公司、直接面向个人采购的建筑企业等主体而言,它们难以取得足够的抵扣凭证,增值税难以转嫁;第三,在竞争较为激烈的行业,难以提高价格转嫁增值税,增值税内化为企业成本。我国税收近90%由企业缴纳,因此企业税负感重。美国以直接税为主,占比80%,且主要是对个人征收,企业税负轻。

  (2)社会保险费用支出即通常所说的“五险一金”,企业缴费率为工资的43%,高于美国的13.65%,社保改由税务部门征收更是增加中小微企业成本。以北京地区税前月薪10000为例,企业需要额外承担的“五险一金”成本为4310元,个人需负担10.2%的三险和12%的公积金,扣除“五险一金”和个人所得税之后员工拿到手的工资仅为7457元。企业缴纳的“五险一金”为工资成本额外的43.1%。因此,企业实际承担14300元,员工获得的可支配收入仅为企业人力成本的52.1%。

  较高的缴费率将导致:1)用人单位和员工不愿参保,《中国企业社保白皮书2018》显示,缴纳社保的基数完全合规的企业占比约27%,比上年小幅提升三个百分点,31.7%的企业统一按最低基数下限参保。2)直接减少企业利润和竞争力,影响企业正常生产经营,难以积累资金扩大再生产。3)影响企业的用工制度,为避免为更多的员工缴纳社会保险,一些企业热衷于大量雇佣劳务派遣人员,甚至将长期用工“短工化”。4)除公积金可在买房和租房时提取,医疗保险直接取现外,其他社保费越高,越阻碍员工实际工资水平的提高,导致企业员工的可支配收入减少和消费下行。

  美国的社会保障税分为老年遗属及残疾保险税、医疗保险税和失业税。企业缴纳的养老遗属及残疾保险税率为6.2%、医疗保险税率1.45%,失业保险为6%,合计承担13.65%。个人缴纳养老遗属及残疾保险税率6.2%、医疗保险税率1.45%,不负担失业保险税,个人承担合计7.65%。美国没有生育保险,而是纳入医疗保险。美国的缴费基数随着社会平均工资的变化而动态调整,在特殊经济发展周期,基数调节机制会采取特殊政策。如2009-2011年金融危机期间,美国冻结联邦养老保险缴费基数上限,维持不变水平,以应对经济危机或下行对就业或低收入者造成的冲击。我国的缴费基数整体上逐年上调,企业负担加重。

  相较而言,中国的企业和个人的社保税(费)率高于美国29.45和14.55个百分点(考虑住房公积金),导致企业负担加重。

  (3)我国各省市在2017年清理大量行政事业收费和涉企收费项目后,广东、广西、上海、新疆、甘肃等地保留项目仍较多。政府性基金和行政性收费指国家行政机关、司法机关和法律法规授权的机构依据国家法律、法规行使其管理职能,依法设立的具专款专用性质的基金以及向公民、法人和其他组织收取的费用。具体又分为管理性收费(资格审查、颁发证照、管理费)、惩罚性收费、资源性收费等。政府性基金中土地出让收入占比约80%,此外则包括全国性的国家重大水利建设工程基金、跨省大中型水库库区基金、铁路建设基金、残疾人就业保障基金和地方性的铁路建设附加费等。

  近年来,清理费用取得明显进展,非税收入自2017年5月起至今同比持续为负,非税收入当年负增长6.9%,占财政