从“价格改革双轨制”看国企混改理念与逻辑

郑志刚 原创 | 2019-05-21 10:42 | 收藏 | 投票 编辑推荐
关键字:价格改革 国企混改 

  35年前(1984年),张维迎教授在国务院技术经济研究中心能源组印发的《专家建议》中,以“以价格体制改革为中心,带动整个经济体制的改革”为题,提出了后来被称为“价格改革双轨制”的价格体制改革思想。我今天要讲的是“从‘价格改革双轨制’看国企混改的理念与逻辑”。在讨论受到国人普遍关注的国企混改的理念和逻辑之前,我想首先谈一谈我对“价格改革双轨制”的一些粗浅认识。

  如果我们用两个标签来概括“价格改革双轨制”的特点,我愿意用的第一个标签是“增量改革”,即价格改革双轨制并没有由于引入市场轨,而立即抛弃传统的计划轨。而第二个标签是“渐进改革”,即通过双轨的采用,减少既得利益者对改革的阻力和利益格局改变所带来的社会冲击和震荡,经过一个实验和磨合过程,最终由双轨变为单轨。前一个标签事关改革内容的取舍,而后一个标签事关改革速度的选择。应该说,在这两个标签背后都体现的是改革的“务实主义”理念。

  通过张维迎教授所倡导的“价格改革双轨制”,我们在价格体制改革过程中一定程度上避免了两种 “失败的可能”。其一是在时机不成熟时,仓促之间进行“休克疗法”。东欧一些前社会主义国家的实验表明这种可能并非完全不存在;其二是“坐以待毙式”地一而再,再而三地延误改革时机。因此,价格改革双轨制的核心在于坚持“改”和动态地“改”,期待从量变逐步积累到质变的“飞跃”,强调改革的长期性和艰巨性,其成功不是,也不会一蹴而就。

  现在回到国企混改的理念和逻辑这一问题。我们知道,国企改革始终是中国40年经济体制改革的中心环节和核心内容。经过近几年的试点探索和实践总结,新一轮国企改革初步形成了在以下两个层面平行推进的改革方向。其一,在国有资产管理体系上,通过重组或新建国有资本投资营运公司作为‘政府和市场之间的界面’,‘隔离’国资委和实体企业,由此实现从以往‘管人管事管企业’向‘管资本’转化;其二,在经营实体层面,通过引入民资背景的战投,在股权结构上进行所有制的混合,形成股东之间力量的制衡和分权控制格局。其中第二个层面就是我们通常所说的国企混改。

  然而,围绕在引入民资背景的战投,实现所有制混合的国企混改问题上,近期出现了来自实践部门的一些不同声音,使得原本相对清晰的国企改革方向又开始变得有点模糊了。一些人认为,混改不是国企改革唯一实现形式,更不是“一混了之”;一些人更是明确地提出,“混合所有制不能从根本上解决中国国有企业改革的问题”,“只有让市场在配置资源中起决定力量方向的改革才是国企改革的关键”。

  姑且不论国企改革四十年从承包制开始,经过职工股份合作制和企业集团部分控股公司上市等改制形式一路跌跌撞撞走来,就是四十年来所进行的市场导向的经济转型不就是希望让市场在配置资源中起决定力量吗,但这又谈何容易呢?再美丽的口号,不如实际的行动。

  最近我在FT中文网的专栏中发表了两篇关于国企改革的经济评论文章。第一篇的题目是《国企混改:只有“混”,才能“改”》,第二篇的题目是《国企改革:与其“并”,不如“混”》。大家将看到,在这两篇文章中我所强调的国企混改应遵循的理念和逻辑,与张维迎教授在35年前提出“价格改革双轨制”的理念和逻辑有很多一致和相似的地方。今天,我们在新一轮国企改革中积极倡导和热心推动实践当年“价格改革双轨制”所遵循的理念和逻辑,也许这是对这种改革精神最好的传承和纪念。

  那么,我们为什么说今天国企混改所遵循的理念和逻辑,与当年“价格改革双轨制”的理念和逻辑是一致和相似的呢?

  对于这一问题的回答让我们首先从国企发展面临的主要问题谈起。概括而言,国企面临以下两方面的问题。其一是”不该管的乱管“的问题,即国企由于所有权与经营权未能有效分离导致的监督过度。这方面的典型例子是国企高管“一刀切”的限薪令。其二是“该管的却不管”的问题,即由于所有者缺位和长的委托代理链条,国企理论上应该交由董事会履行的管理层薪酬设计问题却没有人愿管或敢管,导致管理层激励不足,甚至激励扭曲。这方面的典型例子是被大量的理论和实践证明的经理人股权激励计划在国有企业中迟迟得不到推行。当然,“该管的却不管”的问题主要还是由”不该管的乱管“所导致的。

  对于国企发展面临的这两方面问题,我们将看到,通过引入民资背景的战投的混改将在一定程度上得到缓解,甚至解决。首先,混改新引入的民资背景的战投作为国资新的制衡力量,形成主要股东之间的竞争关系和分权控制格局。这意味着,混改后的企业原则上不再是某一家股东的企业,而是“大家”的企业,需要大家(全体股东)商量着来。混改后的国企将由此形成一种自动纠错机制和权力制衡格局,可以一定程度上减缓以往国企由于所有权与经营权未能有效分离导致的监督过度问题。换种大家容易理解的通俗说法,混改后引入的战投类似于明媒正娶了的儿媳妇,婆婆即使想说三道四,也至少需要看一看儿媳妇的脸色,而再不能像以往对待从小养大的童养媳一样动辄呵斥。

  其次,混改将使民资的盈利目标和国企保值增值目标有机统一在一起,在不同股东之间形成只有“合作”才能“共赢”的共识,共同自觉地推动企业经营机制的转化。既然 “经理人股权激励”在理论和实践上有如此诸多好处,而大家又是为了“共同的利益”(盈利)才走在一起的,那还有什么理由不积极主动推行呢?大家将看到,以往国企代理冲突下经理人激励不足,甚至扭曲的“该管的却不管”的问题由此迎刃而解。混改后的国企将有激励从本公司实际出发建立长效激励机制,实现经营机制的转化,提升管理效率。

  虽然国企混改目前还处在进行时状态,现在评价混改是否真正解决国企发展面临的”不该管的乱管,该管的却不管“的问题还为时尚早,但我们至少可以通过以下两个例子“管中窥豹”洞察未来混改可能带给国企的变化。一个例子来自已经初步完成混改的中国联通。中国联通混改完成后,BATJ和中国人寿等战投共拥有混改后的中国联通董事会8名非独立董事中的5名,创立了“股权结构上国资占优,但在董事会组织中战投占优”的所谓“联通混改模式”。请各位注意,即使在治理更为规范的国有上市公司中,又有多少公司在其非独立董事中是由非控股股东委派的董事占了大多数呢?更不要提那些尚未上市的国有企业。中国联通董事长王晓初先生在4月23日举办的5G创新峰会上表示,在混改后,中国联通无论思想、风气还是机制都发生了变化。

  另一个例子是来自国有上市公司以“61.7%的净资产”却创造国资全部“87.6%的利润”的事实。2018年12月12日,在2018央视财经论坛暨中国上市公司峰会上,国资委副主任翁杰明先生透露,“有65.2%的总资产和61.7%的净资产已经进入上市公司,有61.2%的营业收入和87.6%的利润总额来自于上市公司”。大家知道,通过上市,这些国有上市公司事实上已完成以“社会资本化”为特征的“混改”。因此国有上市公司以“61.7%的净资产”却创造国资全部“87.6%的利润”的事实很大程度上与借助上市完成的混改,以及由此带来的经营机制的转换有关。上述的两个理由和两个例子共同构成我在我的文章中强调,“国企混改,只有混,才能改”背后的论证基础和经验事实。

  在理解了国企混改“混”与“改”的关系后,我们现在可以回答,为什么说今天国企混改所遵循的理念和逻辑与当年“价格改革双轨制”的理念和逻辑是一致和相似的问题了。我们看到,国企混改与“价格改革双轨制”至少在以下几个方面具有一致性。

  首先,在改革切入点的选择上,二者都是通过首先引入未来容易形成竞争关系的外部力量。我们看到,价格体制改革双轨制中的“市场轨”的存在,不仅成为评价计划轨低效率和价格扭曲的基准,而且构成计划轨的直接挑战。而在国企混改中,盈利动机明确的民资背景战投在混改中则再次充当了竞争者和制衡者的角色。

  其次,在改革哲学上,二者都希望从量的增减逐步实现到质的飞跃,从量变到质变。在价格改革双轨制中首先是从市场定价多一些和计划指导价格多一些的问题,逐步过渡到完全市场定价;而在国企混改中,从“一股独大” 和大股东“大包大揽” 到“董事会层面战投占优”(联通模式)和民资控股(天津北方信托模式),这种量的增减带来的质的飞跃在逐渐显现。

  第三,在改革内容选择上,二者则很好地体现了“增量改革”的特点。当年价格改革双轨制,并没有从开始立即放弃计划轨,单纯建立市场轨,而是通过选择双轨制,形成一个过渡期,最终实现市场和计划的并轨;对于国企混改而言,新引入的民资背景的战投是以“混”的方式,而不是以“替”的方式发挥制衡作用和形成分权控制构架。

  第四,在改革速度选择上,二者都很好地贯彻了“渐进改革”的理念。如同价格双轨制改革并非激进的休克疗法一样,新一轮国企混改同样将通过“混”逐步形成股东力量的制衡,使国资从以往“管人管事管企业”逐步向“管资本”转变,并最终实现建立现代法人制度和规范治理构架这一“改”的目的。

  正是基于上述四方面的理由,我倾向于认为,今天国企混改所遵循的理念和逻辑与35年前张维迎教授所倡导的“价格改革双轨制”的理念和逻辑具有一致和相似的地方。在一定意义上,今天我们积极鼓吹的国企混改以“混”促“改”的理念事实上是当年价格双轨制改革从“双轨”最终过渡到“单轨”的理念的传承和延续。

  需要说明的是,在国企改革实践中,我们还观察到另外一种看似与 “混改”思路并行的国企改革思路。那就是通过并购重组实现的国有资源的重新组合和国资产业布局的优化。其中典型的例子如南车和北车于2015年合并为“中车”,宝钢和武钢于2017年合并为“宝武”,中核与中核建于2018年合并为新的中核等。相对于前面讨论的“混”的国企改革思路,我们也许可以把这一种思路称为“并”的思路。我们看到,“并”的思路对于切实推进对于国企改革至关重要的混改具有一定的迷惑性,干扰性,甚至误导性。在国企改革究竟应该“并”还是“混”的问题上,我们始终坚持强调,与其“并”,不如“混”。

  我们之所以强调国企改革“与其‘并’,不如‘混’”,主要是出于以下两方面的担心。其一,除了本身容易招致垄断质疑,甚至卷入一些国家启动的反垄断调查,“并”所形成的局部垄断产业结构会带来暂时高额(垄断)利润,掩盖了国企真正需要解决的体制转化问题,从长远看不利于国企经营体制的转化和管理效率的提升。这方面的典型例子是2010年由天津钢管、天津钢铁集团有限公司、天津天铁冶金集团有限公司、天津冶金集团有限公司等4家国有企业合并组成的渤海钢铁。在财务并表后的2014年,渤海钢铁一举进入美国《财富》杂志评选的世界500强企业榜单,排名第327位。2015年排名进一步从327名上升到304名。但从2015年底以来,快速扩张后的渤海钢铁陷入了严重的债务危机,105家银行金融机构卷入的负债金额总计高达1920亿元。

  需要说明的是,很多国资背景的煤炭、钢铁、有色等500强巨头,绝大部分是通过整合而来的,而“并”与贸易,直接虚报等被一些评论者认为是“500强速成指南”中的重要工具。因而“并”其实并不是解决国企发展所面临问题的根本途径。

  其二,被“并”暂时遮掩起来的国企经营体制转换问题最终依然需要依靠“混”来解决。对于渤海钢铁债务危机的化解,首先是2016年4月把经营状况相对尚好的天津钢管从渤海钢铁中剥离出来,而钢铁主业则考虑引入民资背景的德龙钢铁做战投,进行混改。我们看到,渤海钢铁在经历了“并”带来的短暂繁荣后,不得不重新回到通过“混”,最终实现“改”的国企改革思路上来。这里让我们大胆猜想,如果当初中国联通不是通过引入BATJ等进行混改,而是走与中国电信或和中国移动等的合并之路,那我们今天看到的又会是怎样的联通呢?

  因此,对于正在推进的国企改革,我们始终强调这样两句话。第一句话是,国企混改,“只有‘混’ ,才能‘改’”;第二句话是,国企改革,“与其‘并’ ,不如‘混’”。我们看到,其背后的理念和逻辑与35年前张维迎教授所倡导的“价格改革双轨制”的理念和逻辑是一致的。那就是,引入竞争,积极推进,务实改革。如果说30多年前在价格改革过程中由于采取双轨制的改革策略和务实理念最终使中国的价格改革获得成功,我们今天也十分期待国企混改能够通过采纳与当年价格改革双轨制类似的理念和逻辑,使国企改革最终获得成功。

个人简介
中国人民大学财政金融学院应用金融系主任、教授
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