农村普惠金融是乡村振兴的重要抓手
文/陈柳钦
我国农村金融发展步伐迟缓，大部分的金融资源集中在城市，农民的金融服务需求一直都得不到较好地满足，这使得农村的发展一直缺少必要的金融支持。在统筹城乡发展以及加快新农村建设步伐的现实背景下，农村金融基础薄弱的问题引起了社会的广泛关注。党的十九大报告中指出，实施乡村振兴战略，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，是从根本上改变“城进村退”的战略举措，是实现我国农业农村现代化的战略要求。乡村振兴是应对社会矛盾转换、新时期新阶段城乡发展情况而作出的战略安排，具有十分丰富的科学内涵。从时间维度看，乡村振兴战略体现了党和政府对乡村发展认识一脉相承又不断深化的过程。从空间维度看，乡村振兴战略包含多个层次和多个主体，体现出社会主义现代化建设布局由城市向乡村延伸。从整体发展战略看，乡村振兴战略与全面建设小康社会、实现社会主义现代化有机衔接。
乡村振兴战略的部署是新时代“三农”工作一个总的抓手，而乡村振兴不仅仅是一个农村产业的振兴、经济的振兴，也包括农村的文化，包括农村的生态，包括农村社会等各个方面的振兴，是一个全方位的振兴。实施这样一项宏伟的国家战略，没有强有力的资金支持做后盾是难以实现的。在我国实施乡村振兴战略的背景下，从金融视角看，一方面乡村振兴面临的问题是城乡金融发展的不均衡不充分，另一方面乡村振兴还需要金融支持特别是普惠金融的支持。实施乡村振兴战略离不开金融的支持，尤其是要发挥农村普惠金融对推动乡村振兴的支撑力量。新时代农村普惠金融要以实施乡村振兴战略为“总抓手”，将普惠金融的重点放在乡村。
普惠金融是指以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。其重点服务对象是被传统金融机构排除在外的小微企业、农民、城镇低收入人群等弱势群体。普惠金融的内涵可以用“普”和“惠”高度概括：“普”是指金融产品和服务的普遍性、普及性，体现的是一种平等权利，即所有阶层和群体（特别是贫困、低收入群体和小微企业）都应该有获得金融产品和服务的机会；“惠”是指金融产品和服务的惠民性、优惠性，体现的是一种便民目的，即改善居民的生活状况和小微企业的经营状况等。普惠金融倡导人人都具有机会平等获取金融服务的权力，但普惠金融不是无条件的提供与给予，而是在商业可持续，即金融机在提供金融产品与服务时可以获取一定收益以持续经营的前提下，为金融服务需求者提供平等的机会。
普惠金融是我国金融现代化的根本方向，是我国金融“现代性”的基本维度。农村普惠金融是我国普惠金融事业发展的重中之重，是“主战场”。普惠金融是作为一个为百姓服务的政策，主要是意在对于贫困群众、对于收入较为低下的百姓进行扶持。作为一项金融政策，要怎么样发挥它的作用，或者说普惠金融能够发挥出什么样的作用，是人们较为关注的事情。我国农村的人口是非常多的，占到中国人口的很大一部分，农村也就是一个很大的消费市场。可作为这个大的消费市场的主要消费者，农村人口的消费者权益却往往不能得到保障，农村的消费者的合法的消费权益往往会遭受到侵害，甚至是严重地影响到了消费者的消费行为。为此这个普惠金融的金融政策在农村地区发展很有必要。经过多年努力，普惠金融机构体系逐步完善，农村金融基础设施不断健全，“三农”金融服务覆盖率、可得性和满意度持续提升。截至2018年末，我国银行业和保险业金融机构乡镇覆盖率分别达到96%和95%，行政村基础金融服务覆盖率97%，涉农贷款余额达到32.68万亿元，占各项贷款的比重达22.6%；全国农业保险实现保费收入572.65亿元，为1.95亿户次农户提供风险保障3.46万亿元，向受灾农户支付赔款423.15亿元。但是，我们要清醒地看到：我国农业农村发展还面临许多问题和挑战，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾依然存在，其表现在“三农”领域还很突出。
农村普惠金融改革，是党中央、国务院针对农村经济发展的客观需要，提出的重要战略部署，其目的在于完善农村金融市场，为广大农村经济建设提供强大的金融动力，全面实现农村经济社会进步和发展的目标。习近平总书记在2017年全国金融工作会议上提出了“回归本源，服从服务于经济社会发展，把更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节”的金融工作原则和要求，这必将持续影响我国金融运行秩序与形态演化。显然，农村普惠金融直接体现了“把更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节”的原则与要求，这就意味着我国农村普惠金融工作已成为“新时代”党和国家事业发展的重点领域，已成为解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重要机制与工具，并直接体现了“坚持以人民为中心的发展思想”。
农村普惠金融致力于解决农村金融发展问题，为有效满足农村对金融服务需求，提供农村居民金融便利提供了重要途径。农村普惠金融降低了金融服务的门槛，为农民提供了更好的金融选择。大力发展农村普惠金融，满足农村地区低收入群体的金融需求，对促进中国农村的发展具有十分重大的意义。农村普惠金融发展能够有效缓解农村地区的金融排斥，通过为农村贫困劳动年龄人口自我发展和农村地区整体发展提供所需要的金融产品和服务，直接或间接帮助农村贫困劳动年龄人口提高多方面的脱贫致富能力，从而改善他们的多维贫困状况。一方面，农村普惠金融能通过在“渗透性”“使用性”“效用性”“质量性”和“承受性”等方面的发展，拓展金融在农村地区发展的宽度和广度，使更多农村贫困劳动年龄人口能长期地、平等地、以可负担的成本获得所需的金融产品和服务，从而激发他们脱贫致富和加快发展的内生动力，提升他们的自我发展能力，直接改善他们的多维贫困状况。另一方面，农村普惠金融发展能够推动农村经济增长和收入分配优化，促使发展成果惠及农村贫困劳动年龄人口，从而在提高他们收入水平的基础上间接改善他们的多维贫困状况。农村普惠金融发展能促使金融产品和服务在更大、更广范围内发挥“造血”功能，增加投资机会，提高资本配置效率，推动农村经济增长和收入分配优化。
农村普惠金融是建立一个满足农村多层次金融需求及可持续发展的完整性农村金融体系。农村普惠金融是检验我国农村金融发展水平与深度的根本性标志，农村金融不断普惠化显然是我国农村金融发展的终极目标，自然也是我国农村金融现代化的根本性方向。比较而言，农村普惠金融更侧重于金融“功能观”，侧重于金融功能的完善与优化。在农村普惠金融的实施过程中，农村的各级管理部门和农村金融服务机构，按照农村金融市场交易的实际，构建并完善当前农村金融体系建设，最大限度发挥普惠金融的优势和特点，并在生产实际中加以有效的运用。一段时期以来，农村普惠金融在广大农村的生产经营中也发挥了积极的作用，但在具体的运作过程中，受一些客观因素的影响，农村普惠金融的改革还存在一些不容忽视的问题：一是农村普惠金融机制的顶层设计存在不足；二是农村普惠金融体系建设尚未完善且市场建设不足、运作程度低；三是农村普惠金融建设区域性差异明显；四是农村普惠金融资源应用不明显；五是农村普惠金融受风险防控制约严重，降低了金融机构创新活力；六是农村普惠金融体系监管立法滞后且缺乏针对性；等等。
农村普惠金融内生于农村金融，是农村金融发展的延续、深化和细化，是我国农村金融运行的一个方面或一种形态，又是农村金融发展高级阶段的主题，是实现金融服务“全覆盖”的高质量发展阶段，是农村金融发展的“最后一公里”，是新时代我国现代化经济体系建设的重要内容。2019年4月15日，中共中央、国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出要“完善乡村金融服务体系”，作为其重要组成部分农村普惠金融体系，其高质量的构建显得尤为重要。农村普惠金融和乡村振兴都属于国家层面的战略部署，两者内在要求具有一致性。推进乡村振兴就要农村普惠金融的资金支持，同样农村普惠金融也离不开乡村振兴。
农村普惠金融是推动乡村振兴的重要支撑力量，乡村振兴为发展农村普惠金融提供现实基础。构建农村普惠金融体系，事关农业供给侧结构性改革，事关乡村振兴。我国正处在脱贫攻坚和乡村振兴战略实施的交汇期，实现脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，是新时代做好“三农”工作的重要举措，是金融系统开展农村金融服务的根本遵循，是普惠金融助力乡村振兴战略实施的担当所在。求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源。构建农村普惠金融体系是一项复杂的系统工程，发展农村普惠金融任重道远，还需多方发力、多策并举。
第一，强化政府顶层设计，发挥政策引导激励作用，促进农村金融机构快速发展。任何行业的前期发展往往都需要有一定的政策支持。由于农村普惠金融自身特殊属性，如果只是通过金融组织往往很难达到推动金融体系发展的目的。因此，我们要从农村实现经济可持续发展，构建健康、良好、有序的金融环境出发，详细论证，科学谋划，制定出符合我国农村普惠金融发展的相关政策，加强基础制度建设，营造农村普惠金融发展的良好金融生态环境；加快构建信用信息整合制度，破解农村普惠金融发展中的信息散乱问题；发挥政府资金的正向激励和杠杆撬动作用，鼓励社会资本主导推动发展农村普惠金融。要严格按照“政策补贴、优惠利率”的原则，极大对农村普惠金融改革的政策支持力度，来处境农村金融机构的快速发展。要对农村新型金融机构的经营商给予适当的税收减免和利率补贴，积极支持并鼓励其保持持续健康发展，为“三农”服务。要明确农村小额贷款的发放主体，农村金融服务机构必须建立多元化资金向农村配置的流入机制，通过地方政府的积极推进和监管制度的创新，继续深化农村利率市场化改革。在农村地区开展普及金融知识的教育，提高农村居民的金融意识和金融素养。
第二，构建法人治理结构完善的“三元”农村金融体系，实现社会金融资源整合，增强农村金融内部的“协同”驱动力。要继续完善商业性、政策性、合作性金融机构分工明确的体系，健全组织管理架构，充分发挥各金融机构的自身优势；重构包括政策性银行、政策性融资担保公司机构和政策性农业保险的农村政策性金融体系；重构和优化农村商业性金融体系，建立多种所有制共同发展、市场主体多元化、经营形式多样化、市场体系齐全完备的农村商业性金融体系；在培育发展合作经济的同时，以合作经济组织为平台和着力点，构建区域性甚至全国性的合作金融网络。通过市场化的产权制度改革，引入“合格激励约束主体”，构建一个法人治理结构完善的机构体系。农村普惠金融改革的推进和深入，涉及到不同的农村金融交易主体，在众多交易主体中，应该针对不同的金融交易主体的不同的利益诉求，必须积极协调社会各界的力量，加快社会金融资源的深度整合，来构建农村金融和谐发展新局面，由此提升现有农村金融体系的整体效能，实现对农村金融消费者的全面准确动态的“全覆盖式”服务。
第三，加强战略对接，找准农村普惠金融的契入点，引导农村普惠金融助力精准扶贫，提高农村普惠金融扶贫的精准度。党的十八届三中全会明确提出大力发展普惠金融，普惠金融视角下的金融扶贫重在精准，贵在普惠，造福群众，致力于脱贫致富。习近平总书记强调实施精准扶贫，要构建好的体制机制，精准发力，狠抓落实，对症下药，因人因地施策，让贫困群众真正得到实惠。精准扶贫要做到对象精准、产品精准、渠道精准、责任精准和服务精准，彰显普惠金融包容性、公平性、可得性、持续性和多元性。2018年中央一号文件要求，做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接。普惠金融的重点要放在农村。2019年中央一号文件指出，今明两年是全面建成小康社会的决胜期，要聚力精准施策，决战决胜脱贫攻坚，推进乡村振兴，不折不扣完成现行标准下贫困人口的脱贫任务。到2020年实现现行标准下贫困人口的全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。这说明在当下时刻，脱贫工作已经进入了黎明前的最后冲刺阶段。精准扶贫时间紧、任务重，涉及范围广，是当前头等大事和第一民生工程，离不开健全、高效的金融服务。因此我们要努力做好如下几个方面的工作：一是完善普惠金融机构基础设施建设和服务人员配置，提高普惠金融产品和服务的使用效率和供给质量，降低普惠金融产品和服务的交易成本等，加大力度支持新增金融资金优先满足深度贫困地区、新增金融服务优先布设深度贫困地区，不断提高普惠金融产品和服务在深度贫困地区的可获得性；二是要不断创新农村地区金融产品和服务的供给方式，加快推进农村地区互联网金融和移动金融的发展，使农村普惠金融能够以更加高效、便捷的方式发挥促进扶贫开发的作用；三是应引导农村普惠金融优先重点服务于农村地区最具有劳动能力和发展潜力的贫困劳动年龄人口，不断激发他们脱贫致富和加快发展的内生动力；四是农村普惠金融还要进一步缓解极端贫困劳动年龄人口的金融排斥，多开发设计一些针对他们特殊需求的金融产品和服务，帮助他们改善多维贫困；五是要不断提高农村普惠金融发展对收入贫困、教育贫困和就业贫困的改善效应，充分发挥农村普惠金融对“智力扶贫”和“产业扶贫”的支持作用；六是积极应用现代金融科技手段，借助日益开放的政府共享信息，深入挖据大数据信息，创新农村普惠金融产品，降低综合融资成本，进一步提升农村普惠金融服务精准扶贫的覆盖面、可得性和精准度。
第四，建立健全涉农金融法律法规，强化监管引领，改革监管模式，加强农村金融权益保护，改善农村普惠金融的生态环境。制度完善且高效的监管是农村普惠金融体系良好运行的重要保障，然而现行的监管制度仍存在诸多问题，主要表现为金融监管立法滞后，以及对异质性金融机构的监管缺乏针对性。对于农村普惠金融项目而言，政府法规、政策的出台是确保其稳定发展的重要基础。为此，政府应加强对农村普惠金融相应法律的制定和完善，尽快出台农村普惠金融基本法律，将农村商业金融、政策金融、合作金融和民间金融等内容纳入其中，明确政府、金融机构、农民等不同参与主体的权利义务关系，出台《农村政策金融法》《合作金融法》《农村商业银行法》《农业保险法》等涉农金融法律法规以及配套的财政、税收、产业发展等方面的法律法规；改革金融监管机制，制定针对农村地区差异化的普惠金融监管制度，改变传统城乡统一标准的金融监管机制，应基于因地制宜原则，赋予农村地方金融监管机构更多的监管权和制度制定权，使农村金融监管规则不再成为普惠金融产品与服务合理创新的阻碍；推进“类综合监管”模式试点，即在县域构建以人民银行为主导，以银保监、证监和地方金融监管局配合参与，存款信用担保机构和行业自律组织为补充的综合监管体系，有效防止地方政府滥用金融权力，限制其对农村金融市场的过度干预，确保金融市场的市场规律，减少和避免政府主导下产生的市场失灵。对于根植于城乡经济的民间金融组织和新型小微金融组织，监管层应给予更多的包容和科学的引导，鼓励其规范发展，形成一个包容正规金融与民间金融的多层次、多元化、结构清晰、功能效率良好的信息化普惠金融体系。
总之，农村普惠金融改革任重而道远，需要政府、金融机构和社会的全方位参与，通过农村普惠金融的改革，农村金融服务机构为“三农”服务的市场定位和责任将得到进一步强化，农村金融服务机构的职能得到完善，功能定位和运行体制变得更加合理，秉承“服务方向不变、信贷资金不外流、支农力度不减弱”的理念，必将为农村经济社会的发展提供源源不断地金融动力。
「作者简介」陈柳钦，男，湖南省邵东县人，教授，著名学者，产业经济、城市经济、能源经济和金融问题专家。历任人民日报社《中国能源报》社评论部主任，中国能源经济研究院副院长、首席研究员，人民日报社《中国城市报》社副总编辑，中国城市管理研究院院长、研究员，现为钦点智库理事长。
在《经济科学》《经济管理》《经济理论与经济管理》《中国软科学》《中国金融学》《制度经济学研究》《金融论坛》《改革》《国际金融研究》《财经科学》《当代经济科学》《经济研究参考》《人民日报》《中国社会科学报》《学习时报》等学术核心期刊、专业期刊和中央级报纸上发表论文1000余篇，主持、主研国家社会科学基金项目、国家自然科学基金项目、国家软科学项目、省部级社会科学基金项目以及各类政府咨询课题60余项，出版《制度、金融、投资和发展》《当代金融理论与实践》《高新技术产业发展的资本支持研究》《俄罗斯金融制度研究》《揭秘华尔街金融海啸》等12部专著。
