健全宪法监督制度需要考虑的几个重要因素

霍宪森 转载自 《法学》2015年第4期 | 2020-12-27 15:55 | 收藏 | 投票
关键字:宪法监督 

  

  在中国,确立什么样的宪法监督制度,是涉及国家政治体制命脉的大事,也是决定依法治国事业成败得失的大事。1982年宪法对宪法监督制度虽然做了规定,但这个规定还是初步的、粗疏的,在实践中远未发挥应有作用。三十多年来,在法治建设的理论与实践中,大概没有什么命题比宪法监督更令人关注、更令人纠结、更让方方面面不遗余力地讨论和做制度设计的了。

  党的十八大以来,如何进一步健全宪法监督制度,又受到了前所未有的关注。习近平总书记和党中央对解决这一问题更是给予了特别重视,提出了明确要求。2012年,习近平总书记在纪念宪法公布施行30周年大会上讲话时提出,全国人大及其常委会和国家有关监督机关要“健全监督机制和程序,坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要依法行使职权,保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。”[1]2013年,十八届三中会全会提出,要“进一步健全宪法实施监督机制和程序,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”。[2]2014年,,十八届四中全会进一步提出,要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”。[3]

  上述习近平总书记的讲话和十八届三中全会、四中全会的有关决定,是我们遵循宪法体制,从中国的实际出发,具体构想和设计宪法监督制度的重要政治依据。

  世界上没有整齐划一、放之四海的宪法监督制度。任何一个国家的宪法监督制度,总是植根于本国的土壤,取决于本国历史和现实的特殊背景。只有在本国成功了,才能为他国欣赏借鉴;只有本国的,才是世界的。健全我国的宪法监督制度,也不能背离这个规律,那就是,应当站在党和国家工作全局的高度,站在依法治国整体事业的高度,从总体上考虑人民代表大会制度的政治体制、党政关系以及其他因素与宪法监督的关系。

  (一)要把党的领导作为制度建设的首要背景来考虑

  三十多年来,有关健全我国宪法监督制度的论证设计可谓汗牛充栋,见仁见智。有的观点主张设立平行于全国人大常委会的宪法委员会或者宪法法院,专事宪法监督,有的主张由普通法院监督宪法实施,有的主张将宪法监督权绝对地掌握于全国人大及其常委会手中,等等,不一而足。从不同的角度或者侧面看,每一个制度设计的观点建议,都有其相对的合理性,也正因为此,一些持论者甚至对自己的观点表现出异乎寻常的坚韧和执着。但是,如果站在党和国家工作的全局,特别是站在依法治国整体事业的高度,就会发现,理论和实践中关于宪法监督制度的各种设想,很大程度上,很多时候,都有意无意地忽视了中国共产党的领导与宪法监督的关系,忽视了党的领导这个宪法监督的最大背景。离开了这个背景,孤立地站在某一国家机关的角度来进行制度设计,其可行性也就可想而知了。可以说,这么多年来,我们关于宪法监督的种种设想,未能取得成功,根本的原因就是对党的领导缺乏充分的考虑,甚至将党的领导与宪法监督人为地割裂开来了。

  1982年宪法没有将党的领导写入国家机构一章,在规定全国人大及其常委会监督宪法实施的同时,更没有将党的领导与宪法监督直接联系起来。1999年的宪法修改,在将依法治国基本方略写入宪法时,也没有点明党的领导在依法治国中的地位与作用。所以,从宪法的明文规定中,很难直接看出党的领导与宪法监督的关系,更看不出全国人大及其常委会监督宪法实施需要接受党的领导的明确含义。相反,宪法第5条明确规定,各政党都必须遵守宪法,一切违反宪法的行为,必须予以追究。这倒很容易让人误以为,全国人大及其常委会监督宪法实施,是一项完全独立、自足的宪法职权,可以离开党的领导,甚至可以简单地、不加分析地直接监督党的违宪行为了。

  但是,实践是对问题最好的回答。长期以来,从全国人大及其常委会到地方各级人大及其常委会,都是在党中央和地方各级党委的领导下开展工作的。不仅如此,前不久,全国人大常委会党组还专门向中央政治局常委会汇报工作。中央政治局常委会会议认为,坚持党中央对全国人大常委会包括“一府两院”的集中统一领导,是一条根本的政治规矩,中央政治局常委会听取全国人大常委会党组汇报工作,是保证党中央集中统一领导的制度性安排。[4]而实践中,全国人大常委会又是在全国人大常委会党组的直接领导下开展工作的。设想一下,在这一体制下,全国人大及其常委会开展宪法监督,能够离开党的领导吗?

  宪法虽然没有点明党的领导在依法治国中的地位作用,但是,党的十五大报告关于依法治国含义的阐述,就明确提出,依法治国是在党的领导下的进行的。此后,党中央又提出,要实行党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。这些论述,实际都表明,作为依法治国的核心内容之一,对宪法实施情况的监督,也必须在党的领导下进行。而党的十八届四中全会更是明确提出,党的领导“是社会主义法治最根本的保证”,要“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面”。[5]这就十分清楚地表明,作为实行法治根本性手段的宪法监督,必须在党的领导下进行。

  基于上述,我们在进行宪法监督制度的设计时,需要考虑的首要问题是,这个制度必须有利于贯彻和实现党的领导,保证宪法监督在党的领导下进行。离开了党的领导来讨论全国人大及其常委会的宪法监督制度,或者在国家机构的层面设计其他类型的宪法监督制度,都是孤立无助、寸步难行、没有前途的。这是健全中国宪法监督制度最大的政治背景,最大的政治实际,最大的政治原则,舍此无他。

  但是,党在领导宪法监督的同时,自身又必须在宪法的范围内活动,必须接受宪法监督。党在宪法范围内活动,自觉接受宪法监督,不仅是宪法的明文规定,也是党章的明确要求。所以,健全宪法监督制度,又必须考虑如何对党,确切地说,是如何对党的组织和个人违反宪法的行为进行监督。如果宪法监督制度不能对党的组织和个人的违宪行为进行有效监督,那么,一些党的组织和个人就有凌驾于宪法之上的危险,这个制度就不可能全面发挥作用,宪法监督和依宪治国,就很难真正实施。

  健全宪法监督制度,既要保证党对宪法监督的领导,使党的领导和执政地位不因为宪法监督而受到损害和动摇,又要保证党自身接受宪法的监督,使党在宪法的范围内活动,维护宪法权威,这是一件相当不易的事,又是我们无法回避,必须审慎研究应对的重大问题。四中全会决定提出,“党的领导和社会主义法治是一致的”。[6]这是一句内涵相当丰富的表述。在健全宪法监督制度的具体设计中,这句话的基本精神体现就是,坚持党对宪法监督的领导,与对党自身实施有效的宪法监督,是一致的。因此,这个“一致性”,是我们设计制度的出发点和落脚点,要科学地、缜密地体现在宪法监督的基本原则、具体职权分配和程序设计中。制度设计的重点难点就在这里。

  (二)要考虑人民代表大会制度的政治体制

  我国的政治体制有两根主线,一是党与国家政权机关之间的关系,二是政权机关内部各国家机关之间的关系,而宪法监督制度与这两根主线都密切相关。设计这个制度,除了考虑党的领导这一因素外,还必须从国家政权机关本身的体制方面考虑。这个体制就是人民代表大会制度。几十年来,宪法监督制度之所以不能完善起来,很重要的一个原因就是,人民代表大会制度的政治体制没有得到应有重视。

  人民代表大会制度的政治体制,一个根本性特点就是,有一个最高国家权力机关全国人民代表大会,和它的常设机关全国人大常委会。全国人大及其常委会集中掌握国家最高权力,居于其他国家机关之上,在国家机关体系中处于核心地位。所以,从国家机构的层面看,设计宪法监督制度的底线,就是要保证全国人大及其常委会在宪法监督中处于核心地位,具有“最后说了算”的权力。当然,真正“最后说了算”的,是全国人大。以往的各种观点建议,诸如类似设立独立的宪法委员会或者专门的宪法法院,甚至由普通法院进行宪法监督的设想,从根子上说,都是因为背离了人民代表大会制度的这个基本要求,说得严重一点,就是有将最高国家权力一分为二的倾向,所以,没有也不可能成形。宪法监督制度是人民代表大会制度中牵一发而动全身的制度,对这一制度的任何设想与设计,都必须符合而不得违背人民代表大会制度的政治体制,这是重要的国家政权机关体制背景。

  (三)要考虑与宪法监督相关的几个基本范畴

  1、考虑违宪和违法的关系问题。

  什么是违宪?什么是违法?违宪和违法是什么关系?解决了这个基本认识问题,才可以设计具体的可操作的宪法监督制度。

  广义上说,所有的违法行为,都可以归为违宪,但如果这样,对什么是违宪的认识,就会陷于泛泛而论,据此设计宪法监督制度后,宪法监督和法律监督就难以区分,宪法监督的机关就不堪重负,而真正严重的违宪行为可能会被忽视和疏于处理,其危害性得不到警惕。所以,对违宪行为还是做狭义的界定为好,可从三方面进行:

  一是,以是否直接执行宪法而定。直接执行宪法而无其他法律法规可依的,就可能违宪。凡是直接执行法律法规而违反该法律法规规定的,一律归为违法。

  二是,以能否通过普通的违法处理程序加以解决而定。宪法监督的程序与处理违法行为的程序有很大区别,应当把那些通过普通的违法处理程序仍然不能解决的违法行为,归为违宪,其他的皆视为违法。这样,可以大幅减少宪法监督的范围。

  三是,一些极端的违法行为应归为违宪。比如,前段时间,湖南省的人大代表选举中出现大面积的贿选现象,这个贿选行为违反了选举法,也违反了宪法,但是,由于贿选事件涉及面广,性质极为严重,影响极为恶劣,构成了对宪法权威的挑战,所以,应当归为违宪。比如,一个县的党委和人大常委会违背宪法和地方组织法的规定,擅自在乡镇设立人大常委会,性质和后果十分严重,就属于违宪行为。再比如,一个省高级法院违背宪法、立法法和法院组织法等法律的的规定,擅自批准在开发区或者软件园之类的区域设立一级人民法院,既严重违反了立法法、地方组织法等法律,也违反了宪法,并造成恶劣后果,当然也可以通过违法处理的程序加以解决,但由于该行为具有了挑战宪法权威的严重影响,就应当视为违宪。将类似的违法行为上升到违宪的高度予以处理,有利于维护和捍卫宪法的权威尊严。

  从这些年来的具体情况看,违宪问题有被夸大的倾向。实践中,绝大多数被媒体报道的违宪案例,都是违法问题,可以通过违法程序处理。而我们也应当树立这样的观念:解决违法问题本身就是对违宪问题的消肿,对各类违法现象的处理又会为我们进一步处理违宪问题积累经验。实际上,大到一个国家,小到一个政党、国家机关,如果连违法问题都没有能力妥善处理,也就不能指望它去处理更为复杂的违宪问题了。

  总体上看,对违宪行为做上述狭义的界定,既可以大幅减少违宪行为的范围,又可以突出对一些挑战宪法权威的极端违法行为进行监督。

  将违宪行为限于较小的范围后,对违宪行为本身是不是也可以做进一步的区分呢?比如,按照违宪主体层级的不同或者违宪影响程度的不同,将违宪行为区分为特别严重的违宪、严重的违宪、一般的违宪,或者类似彭真在上世纪八十年代提出的大违宪、中违宪、小违宪的种类。[7]有了这样的分类,不同性质、不同程度的违宪行为就可以由不同层级和类别的宪法监督机关处理。

  在上述基础上进一步设计宪法监督制度,目标就明确,针对性就强,不同的宪法监督机关就可以有不同的监督指向,整个宪法监督体制就可以有条不紊,疏而不漏。

  2、考虑谁可能成为违宪主体这个重大背景。

  制度是为谁设计的?制度的设计总是针对特定的人和特定的事,宪法监督制度尤其如此。

  西方法治国家奉行分权制衡,其政党与国家机关的关系,国家机关彼此间的关系,都体现了这一原则,并由此形成各自的特点。总体上看,它们没有一个永久性的领导党和执政党,也实际上不存在一个最高的不可碰触的国家机关,所以,在设计宪法监督制度时,不必首先考虑谁可能成为违宪的主体。在这些国家,宪法监督机关在政治体制中的地位可能并非最显赫,但却能够以铁面无私的姿态处理一切违宪行为,谁违宪了都不是什么敏感问题,即使对总统、国会和总理的违宪行为进行监督,也不会引起多大的政治震荡。

  但中国政治的传统和现实,与西方法治国家大不相同,中国共产党是领导党和执政党,国家机关体系中又有一个最高国家权力机关和它的常设机关,因而设计我们的宪法监督制度首先需要考虑的恐怕是,谁可能成为违宪的主体,制度必须针对违宪主体而定。比如,党的组织和领导人违宪了怎么监督?一些重要的国家机关及其领导人违宪了怎么监督?这就是设计制度必须考虑的问题。

  考察几十年来理论和实践中关于宪法监督制度的讨论即可发现,我们对这个制度的各种设计基本是孤立的、抽象的,没有将制度与具体的违宪主体结合起来。是论者疏忽了违宪主体与宪法监督制度的关系,还是刻意回避了对这一关系的讨论呢?进一步考察还可以发现,在数以千计的宪法监督论著中,专门就违宪主体展开研究的也相当少见,而对中国各种可能的违宪主体具体列明并予以讨论的述著,则几近未有闻见。这是十分不正常的学术现象。

  对违宪主体与宪法监督制度的关系以及违宪主体本身研究的匮乏,可能有多种原因,但很重要的一条恐怕是,一些观点觉得,违宪主体属于学术中的所谓禁区和敏感问题,不敢讨论。为什么呢?因为显然,在中国,最有资格违宪的就是作为领导党和执政党的中国共产党,包括从中央到地方各级党的组织及其领导人,而中央一级最重要的国家机关及其领导人,也是最有资格违宪的主体。一碰到这些问题,有人就产生踩雷爆炸的恐惧,不敢想,也不去想,更不敢展开公开的研究讨论。

  我们党领导制定了现行宪法,宪法又明确规定,任何政党、国家机关和个人都不得违反宪法,一切违反宪法的行为都必须予以追究。中国共产党党章和三十多年来党内的一系列重要文件,特别是十八大以来的党内重大决定和习近平总书记的重要讲话,更是明确要求,各级党的组织和党员个人都必须在宪法和法律的范围内活动。这些情况都清楚地表明,我们党自身都要求自己的一切组织和成员不得违宪,违反宪法的行为必须受到追究,那么,在违宪主体问题上,又有什么禁区,又有什么敏感问题不能讨论呢?

  而设计宪法监督制度,就必须考虑谁可能成为违宪主体,在中国的国情下,特别需要考虑各级党的组织和领导人以及中央一级重要国家机关及其领导人成为违宪主体的情况,并对其他各种可能的违宪主体进行通盘考虑,在这个基础上形成的宪法监督制度,才是立足于中国实际的,有针对性的。总体上看,必须考虑以下违宪主体:

  (1)全国人大及其常委会会不会违宪?在人民代表大会制度的体制下,全国人大既修改宪法又解释宪法,所以,一个重要的制度假设是,它不存在违宪问题。但是,不能排除全国人大常委会出现违宪的可能性。事实上,拿全国人大常委会制定的有些法律来说,如果认真研究,就不能排除违宪的嫌疑。全国人大常委会作出的一些决议决定,是否完全符合宪法的规定,也是可以进一步研究的。

  (2)国家主席直接依据宪法的规定行使诸多职权,因而可能违宪。

  (3)国务院会不会违宪?有很大的可能。就拿宪法第89条规定的来看,国务院有权根据宪法,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。这就意味着,国务院有权直接依据宪法赋予的职权作出自己的行政行为,因而可能成为违宪的主体。

  (4)国家的中央军事委员会以及中央军委主席直接依据宪法的规定行使职权,可能违宪。

  (5)地方国家权力机关和行政机关会不会违宪?有可能。比如,宪法第27条规定,一切国家机关实行精简的原则,地方组织法对此既没有重复规定,也没有做进一步的具体规定,但如果一个地方人大常委会设十几个副主任,一个县政府设十几个副县长,就是违宪。比如,宪法第107条规定,省一级人民政府决定乡镇一级的建置和行政区域划分,据此,省级政府直执行宪法的这一规定,就可能违宪。

  (6)人民法院、人民检察院会不会违宪?依据宪法的规定,两机关依照法律规定独立行使职权,直接执行的是法律,均不存在违宪问题。但是,如果两机关发生前述挑战宪法权威的违法行为,应当归为违宪。

  (7)全国政协包括地方的各级政协会不会违宪?有可能。政协虽然不是国家机关,但属类似于国家机关的重要政治组织,行使统一战线的政治职能,离宪法很近,它作出的政治决议或者采取的其他政治行动,就可能违宪。

  (8)包括中国共产党在内的各个政党,都是违宪的主体,值得深加注意和研究,而且,不能仅仅将目光盯住中国共产党,对民主党派的违宪问题也不能忽视。

  (9)社会团体会不会违宪?有可能。特别是一些带有党政机关性质的社会团体,有可能违宪。比如,工会、共青团、妇联以及各类学会协会等,都可能违宪。

  (10)国有企业、高校科研机构等事业单位以及其他履行公共管理职能的组织,都可能违宪。比如,大型国有企业有可能违反宪法确立的经济制度,高等院校可能违反宪法序言的某些内容,类似证监会、银监会这样的组织可能制定违宪的规章等。

  (11)从中央到地方的党政机关领导人,都可能成为重要的违宪主体。

  (12)一般说来,公民个人以及并不履行公共管理职能的企业、事业组织不会成为违宪主体,至少在中国,最紧迫的不是把这些主体纳入违宪和宪法监督的范围。

  设计具体的宪法监督制度时,必须十分严密地考虑上述各类主体可能发生的违宪情况,针对不同的主体,设计不同的制度规范。

  (四)理性看待违宪以及宪法监督带来的影响

  长期以来,对于宪法,我们存在两种互相矛盾的态度。一方面,不断强调宪法的根本大法地位,强调维护宪法的权威尊严,并从正面宣称,一切政党、国家机关和其他社会组织以及任何个人都不得违反宪法,一切违反宪法的行为都必须予以追究。而另一方面,已有的宪法监督制度不仅比较粗疏,也没有发挥应有作用;健全宪法监督制度的计划和设想,几十年来总在不断的酝酿讨论中,但定型的方案至今未能出炉;对一些明显的违宪行为,特别是党政机关的违宪行为,要么疏于处理,要么通过内部沟通协调的方式处理,而极少大张旗鼓地公开处理和报道。可以说,在对宪法重要性的强调和宪法监督的制度建设与实践方面,出现了明显的两张皮现象。

  为什么会出现上述情况?一个重要原因是,我们有意无意地把宪法推向了神坛,并由此把违宪之事看得太大、看得太重、看得太吓人了,甚至如上所述,把重要党政机关及其领导人的违宪问题以及对他们的宪法监督看成不敢讨论、不敢碰触的禁区,这恐怕是宪法监督制度迟迟未能健全的重要因素。这个认识和观念实在要不得。

  理性看待违宪以及宪法监督带来的影响,十分必要。宪法虽然重要、神圣,但宪法不是圣经,不是不可碰触的天条,它也是法,也是一种国家治理的规则。只要进行国家治理,就不可避免地会发生违宪。违宪也不是违背什么圣经天条,更不是什么大逆不道。在我们国家,党的任何组织、除了全国人民代表大会之外的任何国家机关,都不是宪法的代表和化身,党和国家机关的任何领导人也都不是神,不存在违宪的一丝可能。相反,正是由于重要的党政机关和领导人离宪法近,经常直接执行宪法的规定,违宪的可能性就大,特别是党中央、全国人大常委会、国家主席、国务院、中央军事委员会等重要党政机关和中央政治局常委,乃至党的总书记等重要领导人,因为经常性地理解宪法、直接执行宪法的具体规定,违宪的机率就更大。即使这些重要主体发生了违宪问题,也是依宪治国进程中的正常现象,而不是什么天崩地塌之事。任何组织、任何个人违宪了,与违法了一样,受到宪法监督,纠正了不就很好吗?不重视和警惕重要党政机关及其领导人的违宪和对他们的宪法监督,就会损害宪法的权威,但是,把他们的违宪和对他们的宪法监督视为所谓禁区和敏感问题,拒绝和恐惧于讨论,就必然自设屏障,不敢进一步讨论设计宪法监督制度的具体方案,即使主观设计出的方案,也会脱离实际,不能解决问题。

  因此,健全宪法监督制度的重要前提是,解放思想,突破观念,对违宪和宪法监督问题持理性态度,既要强调宪法的重要性、权威性,又要把宪法看成普通的法律,既要重视违宪和宪法监督的复杂性、敏感性,又要把违宪和宪法监督看成依宪治国进程中的正常现象,特别是既要防止那些重要党政机关及其领导人发生违宪行为,一旦发生就要严格监督,又要把这些重要主体的违宪和对他们的监督视为依宪治国进程中的正常现象,只有这样,我们对健全宪法监督制度的讨论设计才是可以期待的。

  作者:刘松山,华东政法大学法律学院教授,博导。

  来源:《法学》2015年第4期《健全宪法监督制度之若干设想》一文的第一部分。

个人简介
霍宪森,1956年生,山东省夏津县人,毕业于山东师范大学政治系,教育学学士。曾当过农民、工人、基层乡镇党委书记、省级机关党的宣传工作干部.现在中共山东省委党校退休教师。近年来曾在人民网.光明网等多家政府和学术网络媒体…
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