推进合宪性审查和健全宪法监督制度需要慎重思考的几个问题

霍宪森 转载自 《法治研究》2014年第2期 | 2020-12-28 22:15 | 收藏 | 投票
关键字:合宪性审查 宪法监督 

  

  党的十八届四中全会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。《决定》提出:"坚持依法治国首先要依宪治国,坚持依法执政首先要依宪执政","健全宪法实施和监督制度","完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制"。这是继习近平总书记2012年12月4日在首都纪念现行宪法颁布施行30周年大会上强调要加强宪法监督和宪法解释之后,党的中央全会又以旗帜鲜明、任务紧迫的姿态,向全党、全军和全国各族人民发出的加强宪法监督和宪法解释的号召。这必将是依法治国特别是依宪治国历史进程中的一件大事。

  健全宪法监督制度,完善宪法解释程序,有一些重大问题需要慎重研究应对。

  一、关于实施宪法监督的条件

  在中国,宪法监督是一个老生常谈又常谈常新的问题。法学研究的几乎每一个领域,各类社会科学乃至全社会,长期以来对宪法监督问题都给予了分外的关注。1982年宪法确立了宪法监督的基本制度。但是,三十多年来,我们的宪法监督制度没有完全发挥作用。关键原因是,充分实施宪法监督的条件还不完全具备。因为这是一个涉及宪法监督究竟是要监督谁的重大问题。

  这个问题无法回避也无须回避。答案是,宪法监督首先要监督的是长期作为领导党和执政党的中国共产党。有的人总觉得这是一个讨论研究的禁区,不敢去碰触。实际上,我们党自身都没有把这个问题当作什么禁区。党领导制定的现行宪法第5条明确规定,一切政党都必须遵守宪法,一切违反宪法的行为,必须予以追究。这里的政党,当然首先包括中国共产党。中国共产党党章也明确要求党必须在宪法和法律的范围活动。这次四中全会的《决定》更是提出,"把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来",并反复强调:"任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威,都必须在宪法法律范围内活动,都必须按照宪法法律行使权力或权利、履行职责和义务,都不得有超越宪法法律的特权","必须切实维护国家法制统一、尊严、权威,切实保证宪法法律有效实施","全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责","一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正"。这是在非常清楚、毫不含糊、坚定不移地向全党、全社会宣示:中国共产党也必须在宪法范围内活动,党也必须接受宪法监督,党如果违反宪法,也必须予以追究和纠正。四中全会《决定》以如此大的篇幅强调党必须接受宪法监督,已远远超过了宪法的规定,这样大的篇幅在我们党内历史上所有文件包括党的领导人讲话中,也是从来没有过的!这充分表明了中国共产党自身率先垂范、以身作则,自觉接受宪法监督、捍卫宪法权威的坚定决心和无畏勇气。

  但应当注意的是,宪法监督必须在党的领导下进行。这是实施宪法监督必须坚持的重要指导思想。而既要保证党的领导,又要充分实施宪法监督,就应当具备以下几个重要条件:

  1、党的执政方式和执政能力总体上必须能够达到宪法的要求,经得住宪法审查。

  从人类政党政治和法治发展的规律来看,对于领导党和执政党而言,宪法和法律只是一个对该党的最低要求,是一个底线。这个规律同样适用于中国共产党。实行依法治国,中国共产党作为长期的领导党和执政党,要立于不败之地,一个重大的前提就是:它自身在国家政权机关之外的组织和活动,需要达到和超过宪法的要求,基本不存在违宪的情况;它通过国家政权机关进行执政的方式和自身的执政能力,总体上需要达到和超过宪法的要求,也基本不存在违宪的情况。如果做到这两条,党自身就经得住宪法审查,打铁者自身硬,就有利于领导宪法监督。但是,如果党自身还存在不少违宪违法甚至严重违宪的情况,一旦实施宪法监督,可能会使党陷于被动,甚至不能排除出现政治上不稳定的情况。

  2、党必须通过自己的先进性,在全国各族人民中享有崇高威信,人民自觉自愿地拥护党、跟从党。

  要求一个政党永远不犯错误、绝对不出现违反宪法的情况,是不切实际的。但是,在一个有十几亿人口的大国,要求作为领导党和执政党的中国共产党,万一发生了违宪行为,甚至在出现数量不少、性质比较严重的违宪行为的情况,依然能够平稳地、有效地领导这个国家不断前进,就有一个重要前提,即:中国共产党要在全国各族人民中享有崇高威信,人民自觉、自愿地拥护党、跟从党。党的这种威信来自哪里?来自它的先进性。这一点,在革命战争时期,中国共产党做到了。在那一时期,党所以能由小到大,由弱到强,最终领导革命取得胜利,不是我们党没有犯过错误,而是党即使犯了错误,也由于它代表了先进的力量和方向,依然在人民中享有崇高威信,依然得到人民拥护。延安时期,陕甘宁边区的政权建设实行"三三制"原则,中国共产党在政权组织中只占三分之一的人数,却依然能够成功领导政权建设。为什么会出现这种情况呢,因为党制定了正确的路线方针政策,充分发挥了党员的先锋模范作用,深入贯彻了党的群众路线,一言蔽之,因为党具有充分的先进性,因而享有广泛、崇高的威信,得到政权建设中另外三分之二力量的拥护。可以说,在这种情况下,即使党偶尔犯了错误,甚至出现了个别违宪的情况,也无损于它的领导权威。

  今天,我们实施宪法监督,面临的仍然是这个问题。那就是,党必须通过自己的先进性,得到全体人民的广泛拥护和支持。宪法监督应当是实现这一目标之后的事情。习近平总书记领导的党中央正在向这个目标迈进,人民充满期待。在这种情况下,即使党出现个别违宪情况,甚至偶尔出现一定范围和一定程度的严重违宪情况,也仍然会得到人民拥护,无损于党的领导和执政地位。但是,如果党自身存在各种消极腐败现象和执政能力较低的严重问题,尚需不断提高自身的先进性,在这种情况下,对党实施宪法监督,则可能损害党的威信和执政权威。

  3、政治体制改革必须到位。

  宪法监督实际涉及国家政治体制的命脉,最终要回答的根本性问题是,党与国家政权机关之间,以及国家政权机关彼此之间,究竟是什么关系。宪法监督制度几十年来没有得到充分实施,关键就是政治体制改革没有到位。上个世纪80年代中期,要求加强人大监督(很大程度上就是宪法监督)的呼声就很强。面对各方面持续的呼吁,担任全国人大常委会委员长的彭真曾意味深长地说,在党的领导体制包括政治体制改革还不到位的情况下,要全面讨论人大工作的问题(当然首先是监督问题),条件还不具备。而宪法监督则是人大监督的根本所在,在整个国家政权体制中牵一发而动全身。宪法监督的每一步,都与政治体制的设计与改革休戚相关。具体地说,在党和国家政权机关的关系方面,它直接涉及作为宪法监督机关的全国人大及其常委会,能不能监督中国共产党和各民主党派,监督的具体内容和方式是什么,监督到什么程度,一旦实行监督,可能出现什么样的政治和法律结果;在国家政权机关彼此之间,它直接涉及的是全国人大及其常委会能不能监督以及如何监督由它产生的各国家机关及其负责人,一旦实施监督,可能出现什么样的政治和法律结果。这一切,都涉及政治体制设计的重大理念,涉及政治体制的具体改革步骤,而诸如此类的一系列重大问题,无论从理论还是实践上,还需要各方面形成明确的共识和行动一致。这是一项艰难繁复的事业,一项我们无法回避和必须完成的事业。

  二、实施宪法监督可能面临的具体问题

  实施宪法监督和宪法解释,开弓没有回头箭。

  在全面实施宪法监督和宪法解释之前,无论党中央还是全国人大及其常委会,都应当对可能出现的各种宪法法律问题特别是政治问题,做充分的预设预想。而对于那些长期以来被视为禁区的所谓敏感问题,应当不回避,不躲闪,也没有必要回避躲闪,因为既然实行宪法监督和宪法解释,问题就必然要全部公开,并由宪法监督和宪法解释机关以及全社会直接面对,甚至会以尖锐激烈的方式公开面对,而对于必然要公开面对的重大问题,公开讨论之利,远远大于关门讨论、关门决策之弊。所以,笔者认为,对于宪法监督和宪法解释问题,应当在坚持正确政治方向的前提下,充分估计问题,公开讨论问题,全面捕捉社会关切,积极寻求建设性地解决问题的良策。

  1、有人是否会对党的领导方式提出宪法解释和合宪性审查的要求。

  制定1982年宪法时,对于党的领导方式以及法律效力等问题,实际存在重大分歧,宪法最终没有对这两个问题做具体规定。几十年来,各方面的理解和做法也很不一致(其实,即使是当时直接参加宪法讨论修改的先贤们,彼此在认识上也很不一致)。对于宪法规定不甚明确的内容,按照宪法解释的制度设计,有关的主体就有权对相关内容提出宪法解释的请求。这样,就会形成一种可能,即:有人要求对党的领导方式和法律效力进行宪法解释。而一旦提出这个问题,就可能引起纷争。当然,党的领导方式和法律效力问题,可以由党内法规体系予以规定,实际上,中央有关部门也正在致力于这方面的工作。但是,按照宪法和中央关于制定党内法规的要求,党内法规也不得与宪法和法律相抵触。所以,前提还是要对宪法的相关内容予以解释,并在这个基础上,做好党内法规相关规定与宪法的衔接协调。

  实践中,党的组织领导是一种强制性的领导方式。党管干部的做法与宪法确立的人大依法任免干部的体制,从中央到地方,可能都存在一些不一致之处。一些地方和部门违反宪法关于权力机关任免干部的规定,以党委领导的名义干预代替权力机关任免干部的情况,还不同程度地存在。如果搞宪法监督,有人很可能就会对党管干部的做法提出合宪性审查要求。

  党也是意识形态的领导者,中央宣传部和各级地方党委宣传部门都在实施具体领导,教育行政部门也在学校开展思想政治教育。理论和实践中,一些所谓政治异见人士脱离中国的实际,早已对这些做法和问题提出孤立的不适当的"异见"。但也要看到,宪法第35条明确规定,公民有言论、出版自由。这是公民的一项基本权利和自由。目前,我们没有制定新闻出版方面的法律,这方面的事项,基本依靠国务院的相关行政法规进行规范,依靠各级党的宣传部门以及教育行政部门实行具体领导。如果搞宪法监督和宪法解释,很可能就有人提出,国务院有关管理新闻出版的行政法规违宪,并对各级党委宣传部门的领导措施,以及教育部门在学校开设思想政治课等做法,是否符合宪法,提出审查要求,并同时要求对宪法第35条有关公民言论、出版自由的规定进行宪法解释。这实际是向我们提出一个要不要言论新闻出版自由以及要什么样的言论新闻出版自由的问题。

  由上述可见,实施宪法监督和宪法解释,必然对我们党不断改善自身的组织领导制度和思想领导制度提出新要求,对各级党的组织如何切实有效地善于通过国家政权机关来实现领导,如何科学适当地保障宪法赋予公民的言论出版自由等基本人权,如何落实四中全会《决定》中"使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序",实现"政治清明、文化昌盛"的战略目标,提出了前所未有的新挑战。

  2、有人是否会对党中央突破宪法制定路线、方针、政策的做法,提出合宪性审查的要求。

  几十年来,我们的很多改革,都是由党中央先突破宪法规定做出决定,随后修改宪法法律的。以司法改革为例,十八届三中全会有关实行地方法院、检察院人事权统一管理的内容,这次四中全会《决定》中有关建立跨行政区划法院、检察院的内容,都突破了宪法的规定。搞宪法监督,有人很可能会对党中央的类似做法,提出是否符合宪法的审查要求。

  四中全会《决定》强调,在我们国家,"党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治的最根本的保证","必须把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程"。但是,在法治建设中,党的领导不仅是原则抽象的,更是具体操作的。几十年来,我们实际上未能科学解决一个党中央正确的路线方针政策与宪法规定不相符合时该怎么办的问题。当宪法的规定滞后于社会改革发展的需要,全国人大没有修改宪法,但是,党的中央全会或者党的领导人审时度势,提出了适应社会发展需要的改革路线方针政策或者构想,而这个路线方针政策或者构想又明显不符合宪法的规定,在这种情况下,我们的实际做法是,修改宪法,以适应党的路线方针政策。这样做,固然体现了党的领导,但同时,也向我们提出了一个如何看待宪法权威的问题,有人可能就会以此为证明,说宪法的权威没有党的路线方针政策权威高。理论上,多年前,有学者用了一个称为"良性违宪"的提法,对这个问题进行探讨。但是,似乎没有形成共识。实践方面,这种"良性违宪"的做法也没有

  如果实施宪法监督,就意味着我们必须真实地面对所谓"良性违宪"问题了。进一步说,就是,们必须既要保证党永远站在改革开放和各项建设的时代前沿,有效地实施路线方针政策的领导,又要使得党的这种领导与维护宪法的权威相辅相成,相得益彰,而不至于让宪法监督成为实现党的领导的障碍。如何在两者之间寻找一个科学的衔接平衡点,是一个值得从理论和实践两方面进行深入思考的重要课题。

  3有人是否会对党的领导人的讲话、批示和其他行为,以及国务院、全国政协和两高的行为,是否符合宪法,提出审查的要求。

  长期以来,我们似乎形成了一种固有的认识或者观念习惯,即:党的最高机关及其领导人、国家的最高政权机关及其领导人,是不会违宪的,即使出现了个别违宪的情况,社会上也是为尊者讳,媒体通常不予报道。而在党和国家政权机关及其领导人一方面,也罕有公开承认自己违宪的。多年前,一些法学专家要求对国务院的收容遣送条例进行违宪审查,前几年,专家们又要求对国务院的拆迁条例进行违宪审查,但是,这两个轰动一时的宪法监督案例,最终都没有由全国人大及其常委会公开启动对国务院的相关行政法规进行违宪审查,而是由国务院自己废止或者修改了相关法规。用这一方法解决违宪审查诉求,不管背后出于什么样的考虑,有一点是可以肯定的,那就是,从政治伦理上说,无论是全国人大还是国务院一方,都不愿意在全社会面前公开进行这种正面冲突的宪法监督。这一情况实际与中国政治上的传统文化特别是政治伦理有密切关系,即:国家政权机关之间也要"和为贵",倾向于用沟通协商代替冲突来解决问题。

  但是,实施全面的宪法监督,我们的这一观念习惯必然会遇到前所未有的冲击。那就是,党和国家领导人以及各类最高党政机关很可能首当其冲成为宪法监督的对象。并且,这种监督将不可避免地要向社会公开。具体地说,党和国家领导人的讲话、批示和其他行为,有可能被提出合宪性审查要求;而中共中央及其部门、国务院及其部门、全国政协、最高人民法院和最高人民检察院,乃至全国人大常委会、国家主席、中央军事委员会等国家机关都有可能面临合宪性审查的诉求。

  一旦出现上述情况,我们将如何思考应对?笔者认为,对这种很可能发生的情况,既要未雨绸缪,严肃看待,又不必惊慌惧怕,甚至视为洪水猛兽,并因此而拒绝搞宪法监督。为此,树立以下观念十分必要:

  第一,要清醒地认识到,所谓宪法监督,从根子上说,就是要监督党中央、国务院,监督国家的最高党政机关及其领导人。

  第二,对国家的党政最高层实施宪法监督,本身就是习近平总书记提出的"打铁还须自身硬"的要求,有利于党和国家的最高层对宪法常生敬畏之心,朝乾夕惕,时刻用宪法来检查对照自己的言行,切实保证在自身宪法法律的范围内活动。

  第三,国家的党政最高层勇于和敢于面对宪法监督,不仅有利于树立宪法权威,也十分有利于树立自身的权威,对全社会宪法意识和宪法观念的形成,具有极大的示范意义,对于全面推进依法治国的积极意义,更是怎么强调都不为过。

  第四,对党政最高层实施宪法监督,开始的时候,可能有的人,有的党政机关不适应、不习惯,但是,一旦形成监督的常态化,各方面都会习惯接受的。万事开头难。

  可以清楚地预见,只要开启了对国家党政最高层的宪法监督,依法治国的政治生态必将面貌为之一新,敬畏宪法、尊重宪法,必将蔚成风气。

  4、是否会引起关于党大还是宪法大的纷争。

  四中全会《决定》在强调依法治国要坚持党的领导的同时,又深刻阐述了党的领导与依法治国的辩证关系:"党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治"。"只有在党的领导下依法治国,厉行法治,人民当家作主才能充分实现,国家和社会生活法治化才能有序推进"。习近平总书记在所作关于《决定》的说明中还专门就党的领导与依法治国的关系做了高屋建瓴的阐述。四中全会《决定》的这些论断是相当深刻的。但不可否认,实际上,有些人的思想认识还是没有到位,总觉得党的领导与依法治国并不完全一致,甚至是存在矛盾冲突的。如果搞宪法监督,党自身就必须接受合宪性审查。这带来的问题是,党既要领导依法治国,自身又要接受宪法监督,如果在理论和实践中处理不好,就容易引起究竟是党大还是宪法大的纷争。

  这是一个必须面对的重大问题。我们要清醒地意识到,一旦实施宪法监督,对党的领导与依法治国的关系的理解,如果没有立足应有的高度,没有到达应有的深度,是很容易产生党大还是宪法大的疑问的。今年2月,习近平总书记在省部级主要领导干部依法治国专题研讨班上讲话时强调指出,"'党大还是法大'是一个政治陷阱,是一个伪命题。对这个问题,我们不能含糊其辞、语焉不详,要明确予以回答。"但是,要深刻理解和认识习近平总书记的这一重要论述,并不容易。理论和实践中,不要说普通人,即使在训练有素的法学专家中,出现将党的领导和宪法权威对立起来的疑问或者看法,也是不奇怪的。对于产生这种疑问困惑的人,我们不能简单地斥之为政治上的糊涂或者别有用心,而应当像习近平总书记要求的那样,要明确予以回答。所以,我们要花相当的力量,深入研究党的领导与宪法权威的关系,用中国法治体系的宪法理论和党建理论,用党处理自身与宪法的关系的实践,来回应可能引起的关于党大还是宪法大的纷争,以理服人,以实服人。

  5、是否会影响党在国家政治生活和人民心目中的领导地位。

  在传统政治文化中,党的地位是最高的。但是,如果对党的机关和领导人进行宪法监督,特别是一个宪法监督机关有权对党进行监督,带来的必然结果就是,把党置于行使宪法监督权的国家机关之下了。这对党在人们心中的政治地位和权威可能造成冲击。这也是我们必须预见和面对的一个重大问题,它与前面有关党大还是宪法大的问题是紧密相联的。

  现在需要进一步追问的是,作为领导党和执政党的中国共产党,领导人民制定宪法,又领导人民遵守宪法,自身又自觉在宪法的范围活动,发生了违宪的情况即被宪法监督机关纠正,这是否会影响到党在国家政治生活和人民心目中的地位?笔者认为,未必。如果没有宪法监督,党自身出现违宪行为难以得到或者得不到追究和纠正,长此以往,这容易给人们的印象就是,党是凌驾于宪法之上的,党违宪了可以不受追究。应当说,党由此而形成的高于宪法的地位是脆弱的,不正常的,甚至是虚幻的。

  在这样的情况下,搞宪法监督,一个有宪法监督权的机关对于任何党的组织和个人的违宪行为都有权追究和纠正,可能会出现以下两种情况。

  一种情况是,这时候,由于党要接受宪法监督机关的监督,人们可能会认为,党没有什么权威了,最有权威的是宪法监督机关,加上长期以来对党内各种消极腐败现象的不满,有的人甚至会对党产生亲痛仇快的不正常心理。这的确是一种不能回避的风险所在。这时候,如果党自身又不能振作起来,不能充分展示自己各方面的先进性,赢得人民的拥护,那么,危机真的就可能发生了。这是值得全党高度重视的问题。

  另一种情况是,由于党要接受宪法监督机关的监督,暂时留给社会的印象是,党已经不是最权威的机关和组织了。但是,党以接受宪法监督为契机,进一步以宪法为活动准则,从严治党,不断提高自身的凝聚力、战斗力,不断提高自身的先进性,自觉做遵守宪法的典范,深入贯彻群众路线,发挥党员的先锋模范作用,通过制定正确的路线方针政策,引领和推动国家的各项事业不断前进,可以说,我们党自身能够实现这样的转变,党在全体人民心中的政治地位和权威,就会在经过宪法监督的洗礼后重新树立起来。这样,宪法监督非但不会削弱和损害党的地位和权威,相反,却会进一步巩固党的领导执政地位和在人民心中的权威,而这样的地位和权威,是最有生命力的。从这个角度说,宪法监督,也只有宪法监督,才是保证中国共产党在人民心目中获得真正的地位和权威,永远立于不败之地的根本所在!

  作者:刘松山,华东政法大学法律学院教授,博士生导师。

  文章原载:《法治研究》2014年第2期《健全宪法监督制度、完善宪法解释程序需要研究应对的若干重大问题》一文的第一第二部分。

个人简介
霍宪森,1956年生,山东省夏津县人,毕业于山东师范大学政治系,教育学学士。曾当过农民、工人、基层乡镇党委书记、省级机关党的宣传工作干部.现在中共山东省委党校退休教师。近年来曾在人民网.光明网等多家政府和学术网络媒体…
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