城投公司基础设施建设业务探索分析
作者：中天华溥高级咨询顾问 郭军凯
伴随城投行业近三十年发展历史，城投公司作为承担政府相应职能的平台公司，最开始的诞生就与基础设施建设业务紧密联系起来，城投公司在地方经济发展、社会发展、城镇化建设等方面发挥了重要作用，在当前国家政策倒逼、国企改革、投融资机制不断成熟等背景下，城投公司面临市场化转型期改革，但由于政策滞后性，城投公司在很长一段时间内将仍然是地方政府推进城市发展和城镇化水平的重要载体，基础设施建设业务如何开展仍然是众多城投公司发展面临的重点问题之一。本文在“十四五”规划编制背景下就目前基础设施建设发展阶段与内涵特征、基础设施建设市场结构、基础设施建设产业链及价值链等角度分析城投公司基础设施业务发展内容、发展方向及相应的发展保障能力。
自改革开放以来，随着我国城市化进的发展，基础设施建设经历了三个阶段：
从最先的“要致富先修路”的第一阶段（1978-2000），利用有限资金加大对重点基础设施的投入，改变基础设施薄弱、基础设施缺口现状。
到注重全面发展第二阶段（2000-2017），国家认识到基础设施建设对国民经济发展的重要性，开始对基础设施发展作出全面部署，大量增加投资，基础设施建设突飞猛进，推动社会经济快速发展，我国的基础设施建设也在规模、质量和速度上引领着新时代的步伐，创造了一个又一个的世界纪录，我国在世界上也赢得基建狂魔名称。
再到2018年以规模扩张为主的阶段转向以提高质量为主的高质量发展第三阶段，以供给侧结构性改革为主线，加快转变基础设施发展方式，建设集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。基础设施高质量发展要聚焦关键领域和薄弱环节实施突破，在2018年7月31日，中央政治局会议释放的利好信号：第一，保持经济健康平稳发展，坚持实施积极的财政政策和稳健的货币政策，来提高政策的前瞻性、灵活性和有效性。第二，补短板作为当前深化供给侧结构性改革的重点任务，要加大基础设施领域补短板的力度，加强创新力、发展新动能，打通去产能的制度阻塞，使企业成本降低。补短板领域将逐渐成为基础设施建设投资的重点，2018年7月成为国家基础设施建设政策的分水岭，未来一段时间内“稳基建、补短板”是基建政策的主题方向。在“稳基建、补短板”的背景下，城投公司基础设施建设业务大有可为。持续发力于基础设施建设，将是城投公司有效作为的着力点。
对应我国基础建设发展阶段来看，从三个层次理解基础设施建设内涵：
第一个层次的基础设施，是指狭义上的传统基础设施，也称工程性基础设施。传统基础设施就是通常讲的要致富先修路，是为社会生产提供一般性条件的先行资本，主要包括交通基础设施、能源基础设施、通信基础设施、水利基础设施等。
第二个层次的基础设施，是指工程性基础设施和社会性基础设施，包括狭义上的传统基础设施概念中的交通、能源、通信、水利等基础设施，以及教育、医疗、水环境、空气质量、基础研究、科技攻关等社会基础设施。
第三个层次的基础设施，是更为广义的基础设施概念，是指进行一次、二次和三次产业活动提供其不可或缺的基本服务的设施、机构、制度的总体，包括硬基础设施和软基础设施。硬基础设施包括前两个层次所说的基础设施。软基础设施包括法律法规、行政管理、科技创新、基础研究、专业咨询等系列治理体系和智力体系。
通过深刻认识和理解基础设施建设内涵，是城投公司研究基础设施建设国家政策和城投行业发展重点、确定基础设施建设业务发展内容和思路、制定业务相关发展政策和措施的重要前提。例如，对《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号文）进行研读，传统基础设施包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等七大领域，对应基础设施建设内涵特征属于工程基础设施领域，没有包括社会基础设施建设领域。而对《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号文件）进行研读，公共服务包括能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等15个领域，对应基础设施建设内涵特征属于工程性基础设施和社会性基础设施之和，同时与产业发展领域相对应。
目前我国大多数的城投公司基础设施建设生产经营活动都是通过基础设施建设业务市场产品轴向和地域轴向的组合来完成,丰富基础设施建设业务品种领域，突破地域限制，从本地市场拓展国内市场乃至国际市场，从原有的城市基础实施建设业务扩展农村基础设施建设业务等等，这是横向一体化的发展战略,可以扩大城投公司基础设施生产规模、降低成本、巩固企业的市场地位、提高企业竞争优势、增强企业实力。
但横向一体化战略始终带有单一性经营的性质和弊端,缺乏市场创造能力和抗风险能力。因此,城投公司基础设施要取得长远的发展,还必须向相关产业轴向垂直扩展,通过加长产业链提高基础设施的经营规模和效益。
通过分析基础建设业务市场产业轴，从产业链角度看，基础设施建设涉及的产业众多，包括：以土地、原材料、设备为核心的上游产业，以工程建设为核心的产业，以运营、增值服务为核心的下游产业。
再以工程建设为核心的中游产业中，又形成了“投融资-可研-勘察设计-拆迁-施工-安装-交付-运营”项目价值链体系，每个环节的产值和附加值有所不同。
通过对产业链、项目价值链的梳理，城投公司可以整理出符合自身实际的基础设施建设业务。
通过对城投公司及基础设施建设业务的深入调研与研究，城投公司开展基础设施建设业务需要具备以下四项基本保障能力:
第一，拥有强大的资金保障。基础设施建设的投资规模大，属于资金密集型行业，运行周期长，资金分期收回，行业特点使城投公司在项目承揽、材料设备采购、劳务采购、施工和竣工验收环节均需要占用大量运营资金，如在交通运输基础设施行业中，往往需要数十亿计的资金投入。
第二，拥有关键核心的技术保障。基础设施建设业务开展是需要一定技术门槛准入。城投公司拥有相关技术积累和研发能力，不仅仅获取基础设施建设行业产业链、价值链上高产值及高附加值端的收益，也能够获取市场竞争优势。
第三，拥有专业人才的保障。为满足企业申请和保持从业资质的需要,同时满足基础设施建设相关业务正常开展、保障业务质量、控制业务成本的要求,城投公司基础设施建设相关的业务需要拥有丰富从业经验专业人才。
第四，拥有相关资质的保障。国家政策要求对基础设施建设某些业务开展有资质准入的要求。如工程勘察资质分为工程勘察综合资质、工程勘察专业资质、工程勘察劳务资质三个类别。
