程会强 国务院发展研究中心研究员、中国发展研究基金会副秘书长
王泓心 加拿大不列颠哥伦比亚省政府林业创新投资署中国代表处政策主任
黄俊勇 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究人员
王海芹 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员、研究室主任
内容摘要: 森林资源在维护生态安全、提高林业碳汇、保持生态平衡中具有重要地位。我国森林资源总量不足、质量不高、分布不均、功能不强、管理机制不健全，森林资源的经济、社会、环境效益未充分开发利用，导致森林资源的总体状况还难以满足维护国家生态安全的需要，森林资源可持续经营管理形势依然严峻。由于尚未推行可持续经营管理，我国森林改善环境的积极作用尚未充分发挥。因此，推进保护与开发并重的森林资源可持续经营管理，深入推进林业改革，因地制宜开发林木产品，充分发挥森林资源在经济、社会、环境方面的效益，不仅可以全面体现森林的生态调节、经济功能、精神文化价值，而且可以实现森林资源可持续发展。
Summary:Forest resources play an important role in maintaining ecological security, improving forest carbon sink and maintaining ecological balance. In China, the total amount of forest resources is insufficient, the quality is not high, the distribution is uneven, the function is not strong, the management mechanism is not perfect. The economic, social and environmental benefits of forest resources are not fully developed and utilized, resulting in the overall situation of forest resources is still difficult to meet the needs of maintaining national ecological security, and the situation of sustainable management of forest resources is still grim. As the sustainable management has not been carried out, the positive role of forest in improving the environment in China has not been fully played. Therefore, to promote the sustainable management of forest resources with equal emphasis on protection and development, to further promote forestry reform, to develop forest products according to local conditions, and to give full play to the economic, social and environmental benefits of forest resources can not only fully reflect the ecological regulation, economic functions, spiritual and cultural values of forests, but also realize the sustainable development of forest resources.
关键词:森林资源 可持续经营管理 实现路径
Key words: Forest resources Sustainable management Implementation path
森林资源是重要的自然资源和战略资源，在维护国土生态安全、提高林业碳汇、保持生态平衡中具有重要地位。当前，我国经济已转向高质量发展阶段，实施森林资源可持续经营管理尤为重要而紧迫。
一、森林资源可持续经营管理是森林资源传统管理的转型升级
（一）可持续经营管理是森林资源可持续发展的内在要求
森林所蕴含的物种多样、功能丰富，是陆地上最复杂和庞大的生态系统，森林产品本身涵盖多元种类和多元价值，包括木质林产品、生物多样性保护、森林游憩服务产品、水土保持、碳封存等。从狭义上讲，森林资源经营管理是针对林木及林业产品进行经营管理以获得森林生态效益和经济效益的活动。如植树、养护抚育、林产品提升、森林病虫害防治、林产品砍伐和管理等活动。从广义上讲，森林资源经营管理包括涉及森林的所有工作，如森林设计、应用、建设，林产品开发、森林旅游及林区多元生态建设等。
在森林管理中，可持续经营管理方式不仅能保障森林生态系统不被破坏，而且能发挥其社会经济价值，满足人们对林产品的需求。1992年联合国环境与发展大会《关于森林问题的原则声明》明确指出，“森林资源和林地应以一种可持续的方式管理，……以满足当代人和子孙后代在社会、经济、生态、文化和精神方面的需要，包括森林产品和服务功能”。在世界林业大会第七届会议上，复合利用原则被提出，体现森林管理和开发的多功能林业思想。与只种不砍的森林管理理念相比，可持续经营管理注重同时管理、协调开发森林资源的各种产品和服务。第26次蒙特利尔进程工作会议提到，森林资源可持续经营管理包括经济、社会、环境、文化四个方面的目标。
森林资源转向可持续经营管理既是经济发展、产业升级的外部要求，也是持续开拓创新和自我发展的内在要求，如资源要素日趋紧张、竞争环境日趋激烈、天然林保护工程的实施、良好的产业发展前景等。森林资源可持续经营管理的转型升级就是由过去的粗放管理转向集约管理、由单纯追求数量向追求质量提升转变，森林资源和产品从低附加值向高附加值转变升级。
（二）我国森林资源管理的历史演变
我国森林资源管理大体可分为三个阶段，一是无序砍伐阶段，二是只种不伐阶段，三是可持续经营管理阶段。
1.无序砍伐阶段。我国森林的滥砍滥伐主要出现在20世纪80年代之前。由于对生态环境重要性认识不足，森林木材被大肆砍伐，诸多林地的树木稀疏、树种单一、生态功能弱化，生产能力下降等问题，严重影响了森林生态系统的正常生存发展。
2.只种不伐阶段。20世纪80年代以来，我国大力开展植树造林，不断加强保护措施，森林资源取得了长足发展。森林覆盖率由40年前的12%提高到22.96%，森林蓄积量增加了85亿立方米。根据全国第八次森林资源普查结果，我国的森林覆盖率是 21.6%；森林的面积合计大概为2.08亿公顷、位居世界第五；有约151.37亿立方米的森林蓄积量；有大约143亿立方米的活立木量；有6933万公顷人工林，其蓄积量居世界第一，为24.8亿立方米，植树造林政策取得了显著成效。但与此同时，森林开发的力度不足，只种不伐导致植树造林的成本高昂，且均为财政负担，压力巨大。林业经营管理政策不健全、林业产品供给不足。
3.可持续经营管理阶段。当前，我国仅有个别林场探索森林资源可持续经营管理，但尚未普及。如，塞罕坝机械林场在保护的同时进行开采砍伐利用，通过50多年的全过程、全方位科学管理，实现了林业的可持续发展。塞罕坝机械林场大致经历了两个生态建设的历程阶段，一是自1962年建场到1982年以造林为主；二是自1983年至今以经营为主、造林为辅。建场以来，通过造林绿化和森林经营“两手抓”，将森林覆盖率提升到80%，营造了7.47万公顷人工林，森林总蓄积量提升到1012万/m3，经估算，其森林资源价值合计达到了153亿元。该林场真正实现了树木越砍越多、产品越开发越好、森林资源得到良好利用的可持续发展风貌，被国家林业局定为“森林资源可持续经营试点单位”。
（三）新时代实施森林资源可持续经营管理意义重大
森林资源可持续经营管理目的是提升森林资源的种类、数量，同时实现其经济、社会和环境价值，不仅能服务当代，而且可以造福后代。森林可持续经营管理可以有效维持森林保有量，同时提高森林资源数量、质量，提升森林生态系统的各种服务功能，森林经营从只注重提高森林木材的生长量转到森林资源保护与开发并举，能充分发挥森林资源的生态效益和经济效益。
生态效益主要体现在固碳、涵养水源、保持生物多样性等方面。提高森林经营管理水平是应对气候变化的重要举措，同时对增强森林生态系统涵养水源、保持生物多样性等服务功能具有重要作用。
经济效益主要体现在实现供给服务，如提供优质的林产品，实现市场化经营，经营者种植、维护、管理，从单纯政府出资转变为社会出资进行森林植树、保护与开发，同时产生市场经济效益。
二、我国森林资源管理中存在的主要问题
（一）总量不足，不能满足生态安全需求
我国现阶段人均森林面积占有量只是世界人均水平的21%，人均森林蓄积量仅占世界平均水平的12%。总量不足、质量不高、分布不均、功能不强，导致森林资源总体状况还达不到满足维护国家生态安全的需求。如我国目前的人工用材林面积世界第一，达到2415万公顷，但单位蓄积量不足，仅达到世界林业发达国家的20％，而澳大利亚用不到l％的林地，解决了国内50％的木材生产量。
（二）森林资源的生态效益尚未充分发挥
我国人工造林势头很高,但人工林生态效果较差，森林资源的效益未充分发挥，生态环境恶化、水土流失频发。我国有1/3的国土面积面临水土流失问题，并且每年的数量还在增加。森林涵养水源功能不足，土地沙化、旱涝灾害频发，受灾地区较多。
（三）森林火灾的频发严重破坏生态环境
由于不合理管理，森林火灾频发。2016年我国发生森林火灾2034起；2017年3223起；2018年2478起；仅2018年11月至2019年2月底，就发生354起，受害森林面积超过731公顷。森林火灾使树木生长过程中吸附的二氧化碳重新释放到空气中，更大程度地破坏了生态环境。同时，也造成人民生命财产巨大损失，引起社会广泛关注。
（四）树种单一结构制约森林物种多样性
我国森林资源树种较为单一，总体质量不高，忽视了不同树种之间的竞争反而有利于森林的更好发展。虽然不同地区森林生产的树种不同，但即便是资源丰富的地区，总量也不超五种，并且其分布特点无明显规律。所以，我国森林资源并不多样，其分布也不广泛，而且很多林区的树木幼龄林木较多，树龄结构较不理想。
（五）森林资源经济效益未充分开发利用
我国目前的森林资源管理方式极大地限制了森林资源的开发利用，其经济效益对经济贡献明显不足。因此，通过科学管理和拓展经营渠道，在保护森林资源的同时提高经济效益，将是森林资源管理工作亟待解决的问题。如，我国是全球最大的木制品生产、贸易和消费国。随着我国经济发展，对木材与木制品、木结构建筑的需求将持续增长，板业、家具、造纸等木制品的消费水平已经位于世界第二位。目前我国的人均木材消费量仅为每年0.4立方米，要达到世界人均每年0.7立方米和发达国家人均每年2-3立方米的消费水平，还有较大增长空间。
（六）现有管理体制机制不利于森林建设
森林建设和发展是一项长期的工程，植树造林和森林生态系统维护均需投入大量的人力、物力和财力。目前的管理体制机制不利于可持续经营管理森林资源，国家和地方政府在森林资源管理方面的经济负担巨大。很多地区对林业的扶持力度不足，缺乏配套资金和政策，有的地区森林经营收益不可观，林农选择其它产业发展，导致大面积森林缺乏管理。
（七）木材资源作为建材功能未充分发挥
木结构建筑具有鲜明的节能减碳和抗震作用。清华大学国际工程项目管理研究院报告显示，建造阶段用木结构代替混凝土结构可节省45.24%的能源和46.17%的水；使用阶段比混凝土结构节能10.92%。中国建筑科学研究院《现代木结构建筑全寿命期碳排放研究课题》研究表明，使用木材与仅使用钢筋和混凝土的基准建筑相比，建材生产阶段碳排放可以降低48.9%-94.7%。此外，木结构坚固抗震，房屋使用率一般可达85%-90%。如日本既是全世界地震最多的国家，又是地震死亡率最低的国家。其主要原因就是其民居多是木结构，柔性结构可以更好地稀释地震力量。
近年来，日本新建住宅中木结构建筑的比例约为45％；芬兰、瑞典90％的房屋是木结构建筑；北美80％的居民生活在木结构房屋中。目前我国木结构建筑比重过低，不符合建设节能环保绿色发展要求。据统计，2016年我国木结构建筑的保有量仅为1200-1500万平方米。中国城镇现有住宅保有面积超过230亿平方米，农村住宅保有面积超过200亿平方米，即使千分之一用木结构建筑，每年也要建成超过4000万平方米的木结构建筑。
三、发达国家森林资源可持续经营管理政策及经验借鉴
在森林资源可持续经营管理方面，发达国家已有成功经验和模式可予借鉴。如加拿大卑诗省土地总面积约9500万公顷，森林覆盖面积达2/3，总量达到110亿立方米。卑诗省的林地95%是公有林，大约一半的公有林地可供采伐。1990年至今，公有林的年平均采伐面积是18万公顷。除此之外，每年还有2万公顷的私有林地采伐。通过可持续经营管理，始终保持森林资源可持续发展。
（一）通过法规规范砍伐
根据卑诗省森林管理法规定，需对一切森林资源的开发利用价值进行周密考量，且原住民和公共民众有权参与决议。政府已立法规定所有森林资源使用者必须保护森林资源的持续价值，包括木材、生物多样性、水质、土壤质量和野生动物栖息地。砍伐后的每一公顷公有土地均应在规定时间内重新造林并达到相关指定标准。重新造林能保证卑诗省森林资源永续发展，即使100年后，卑诗省所拥有的公有林地面积仍将居世界之首。
（二）科学控制采伐量
目前，卑诗省的年允许采伐总量是8500万立方米。年允许采伐量是根据10年的可持续发展目标制定的，因此通常每10年评估一次。卑诗省的首席林务官组织对林地状况和木材供应作评审，以决定其后年份允许采伐量是增长、减少或是保持不变。
（三）通过认证管理保障森林资源可持续发展
当前，全球有两类具有影响力的森林认证体系：一类是国际森林认证体系，包括森林管理委员会（FSC）体系和森林认证体系认可计划（PEFC）；另一类是国家森林认证体系，包括美国、加拿大、马来西亚近40个国家的森林认证体系。加拿大91%的森林有第三方森林管理认证，卑诗省是全球第三方森林认证的领跑者。因此，在过去的20多年中，加拿大几乎没有发生过乱砍滥伐的事件。
（四）合理利用森林资源
卑诗省木材优先法案,要求由政府出资的所有新建和改建项目将木材作为首选材料。利用森林资源加工成建筑部件，达到永久固碳的作用。加拿大政府亦把发展多高层木结构建筑作为促进林产业转型，提高林产业竞争力的关键战略，在鼓励科研创新，完善标准规范，实施示范工程等方面不断加大政策和资金支持力度。
（五）废旧木材资源得以再利用
一些原来难以利用的树种、很小径级的原木、已经死亡的树、锯木厂的剩余废料、造林或采伐时的废弃物等，将被“下一代”林产品生产利用。对于没有得到充分利用的木材资源，卑诗省政府出台“次级保有证书”（林业采伐证及木材供应采伐证），在一级保有者采伐后，如有其他企业对散落在装卸区域和路边等地的剩余物感兴趣，而又无法通过第三方协议与一级保有者达成一致，该证书可以保证这些原本要废弃的资源得到再利用。在废旧木材利用方面，其他国家如日本运用技术革新，将废旧建筑木材进行收集，加入化工材料，做成再生的木材原料，再经成型加工等工艺流程，循环产出的木建筑材料，从而替代传统的实木材料。
四、我国森林资源可持续经营管理的政策建议
（一）实施保护与开发并重的森林资源可持续经营管理
加强森林资源经营管理理念创新，由单纯控制森林消耗和森林保护，向生态保护与林业产业发展并重转变。一方面应明确重点地区森林资源保护，特别应加强流域源头、水土流失严重区域、公路沿线、居民点附近的森林资源保护。另一方面，要以可持续发展战略为前提，处理好森林经营过程中种植、保护与开发的关系，将加强森林资源保护与推进林木采伐管理改革有机结合。根据林木种类的不同，实行分类管理和经营，充分发挥森林资源的生态价值和经济价值。
（二）深入推进林业、林地、林权等改革
加快林业流转机制改革，发放《林地经营权流转证》，对流转的林地经营权进行确权，保护林地所有者权益，吸引社会资本投资林业。推进林场经营体制改革，发展适度规模经营，探索工商资本与林农结成利益共同体，建立林业股份制合作组织、培育家庭林场、林业合作社等。创新林权抵押贷款，建立“统一评估，一户一卡，随用随贷”的林权信息系统，推广“信用+林权”贷款、公益林补偿收益权质押贷款、村级惠农担保合作社等多种内容、多种模式林业金融产品，破解林权不能作为抵押物贷款难题，保障林权抵押贷款制度化、规范化。
（三）进一步完善森林认证体系
加强森林认证基础研究，开展森林认证机制、模式、市场研究；完善森林认证标准体系建设，积极开展行业标准向国家标准的转化工作；在已有基础上扩大森林认证试点。加强与国际森林认证体系的合作与交流，积极参与国际规则的制定，推进国际互认；通过多种渠道向社会宣传森林认证，提高森林认证产品的影响力。
（四）因地制宜开发应用木产品
木材是唯一同时具有可再生、可重复利用、可生物降解的绿色生态型材料，具有设计灵活、轻量化、改建简易等特点，在节能、环保、抗震等方面优于传统工业材料。应开发利用木产品，因地制宜发展木结构建筑，有效减少建筑垃圾、固体废物、建筑扬尘等问题，从源头减量上支持“无废城市”建设。
（五）完善森林公园建设，积极发展森林旅游
在生态保护的前提下，充分发挥森林资源休闲游憩的服务功能。加强森林公园建设管理体系建设，完善森林公园保护、建设管理标准；编制森林公园保护与发展规划，科学布局森林公园；提高森林游憩价值的智能化水平和服务质量，构建富有竞争力的、可持续的森林旅游产品。
（六）有效利用林业生物质能源
借鉴发达国家林业原材料收运储备、生物质能源产业运行模式等方面的先进技术和经验，充分利用废旧木材资源，开发利用林业生物质能源。依托国内外科研机构和企业间的合作，促进生物质能领域的技术合作；广泛争取国际社会对我国生物质能源基础设施和技术的投资，促进林业生物质能产业科学发展。
（七）充分发挥森林资源在应对气候变化中的作用
森林和木质林产品是全球碳循环系统中的重要组成部分，木质林产品碳储的持续增加对减排的贡献非常重要。砍伐森林会将一部分林生物量转移到林产品碳库，林产品碳储是影响大气温室气体浓度的重要因素，砍伐后重生的森林也比成熟林能更有效地从大气中吸收。因此，林产品也应该被纳入林业减排潜力的评估之中。一方面，林产品能增加碳储，另一方面，林木重生后其碳汇也会进一步增加，这对国家增加碳汇意义重大，国际社会已经将建设可持续林业作为抵抗温室效应的有效措施。
参考文献：
〔1〕中共中央、国务院，2016：“关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见”，中发〔2016〕6号。
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〔3〕工业和信息化部、住房城乡建设部，2015：“促进绿色建材生产和应用行动方案”，工信部联原〔2015〕309号。
〔4〕程燕芳、李庆雷，2017：“创意林业的理论基础与发展路径”，《林业调查规划》，2017年06期，PP 127-132。
