近期，贵州省独山县以2019年财政收入约10亿元、地方财政及相关政府融资平台负债却高达400亿元引发公众热议。独山县，总面积2442平方公里，总人口约36万人，2019年GDP为126亿元，比去年同期增长6.3%，2020年3月刚实现脱贫“摘帽”。 本文深度分析该县400亿元债务问题并非为声讨某个地方官员或地方政府，而是以此为样本观照我国目前地方政府经济发展及考核方面存在的制度问题。
一、 400亿资金花在哪里？
根据独山县“十三五”规划，重点开发园区经济和旅游产业，大工业、大旅游、大数据、大农业、大生态等概念赫然在列，辖区一街八镇的项目一拥而上，看似面面俱到、与时俱进，但严重与当地财政收入水平、经济发展能力、市场供需情况脱节，导致大部分工程停建烂尾，小部分投入运营的项目也是人流稀少，经营效果远低于预期。
其中包括：计划总投资135亿元、可容纳10万在校学生的独山大学城，规划为4A级占地近208平方公里、总投资近70亿元的净心谷景区（包括造价2亿元的“天下第一水司楼”），总投资56亿元、与湖南籍涉黑老板刘东旺（2020年3月法院宣判）等合作建设的专业市场集群“盘古庄”，计划总投资22亿元的“毋敛古国”仿古建筑群，10亿元的独山经开区大数据中心、4.5亿元的“中国天洞”、2亿元的独山香港科技城，3000万元的独山钟楼等。据7月14日独山县委宣传部公布，目前已完工项目18个，在建项目32个，转建项目17个，合计67个。
除了实际项目投资，里面也存在不少以国家公器谋取个人私利的行为。据中纪委2020年初公示，独山县存在大范围的腐败问题，上行下效、政治攀附，全县8镇、25个县直属部门的“一把手”几乎“全军覆没”。其中，县长梁嘉庚、县委书记潘志立分别于2018年2月、10月被立案审查，以涉嫌受贿罪、滥用职权罪等被“双开”，追究刑事责任并判处有期徒刑10年、12年。
二、 400亿融资如何成行？
这么多大型基建项目同时建设，如何保障资金来源？独山县每年财政收入不到10亿元，尚有教育、医疗、文化等一系列预算内支出，即使有财政转移支付，可用资金相较这些基建庞然大物也是杯水车薪。
首先，得解决项目融资主体的问题。在独山县“十三五”规划中，多次提及地方融资平台建设。比如，组建1家资产规模达到300亿元的县级融资平台，在经济开发区组建3家资产规模达到100亿元的融资平台，高新区、麻尾园区、基长新区各1家30亿元，其余开发区、镇各1家10亿元。 据独山县2016年政府工作报告，全县共有融资平台36家，资产规模突破700亿元。
这些企业作为壳公司，经营现金流有限甚至为零，其资产规模增长不是经营管理的成果，俨然成为政治任务摊派，最大的资本就是政府手中掌握的土地资源，但土地合规性、市场价格及变现能力其实存在诸多不确定性。无论是权益还是债务融资，资金用途上很难对单个主体或项目进行穿透式管理，还贷来源最后都统归为当地财政实力，这方面银行、信托及基金管理人等金融机构一般都十分清楚。
其次，得提供用于融资的项目。独山县一般以市政建设为由进行项目融资，比如《国鑫6号贵州黔南州市政道路建设私募基金》募资的1.5亿元即用于独山县影山镇道路基础设施项目。各渠道资金归集后由地方财政统一管理拨付，形成包括上级财政转移支付及融资平台隐性债务合成的“资金池”，其真实用途则分散于上述400亿元项目所投资的政绩工程，或用于存量债务的借新还旧。对债权人而言，融资标的所对应的资产、负债、损益、现金流等财务情况很难清晰掌握，大部分是糊涂账，容易张冠李戴、弄虚作假。
这些底层资产是否具备完整的可研、立项、土地、建设、环评等手续？如果有，则相关行政部门未严谨求实调研乱审批属于失职；如果没有，则债权人的尽职调查和风险审核形同虚设。据报道，很多项目只要“一把手”拍板就开工建设，全然不顾项目相关科学论证和报审流程。2012年3月，当地紫林山国家森林公园以建休闲草场为名，违规占用林地建设108洞的国际锦标级高尔夫球场，2017年1月被国家发改委责令取缔。
第三，得建立多渠道融资来源。作为地处西南一隅的县域级政府，独山县除了传统的银行贷款、企业个人借款、应付工程款、融资租赁外，还开创性地涉及几乎所有新型对公融资工具，包括“新三板”、股交中心的直接融资，以及发行项目收益债、公司债、私募债、中期票据、定向融资计划等。据2016年政府工作报告，融资到位资金共49.78亿元。其中：国开行5.15亿元，农发行5.29亿元，工行1.2亿元，其余农商行、中信银行、贵州银行、邮储等银行贷款和民营企业融资到位资金共计33.39亿元，还有私募债4.75亿元。
虽然银行资金成本低，但项目审核严、准入门槛高，故独山县除大量占用工程款、向企业及个人高息举债外，还大力发掘新兴融资工具。借助人大决议、国企担保、土地抵押、应收账款质押等风控套件，基金管理人、信托公司、资管公司等为这类政府信用产品大开融资便利之门，投资者误以为有多重担保措施，风险可控便欣然上船。然而，国家早已规定“各级地方政府只能通过发行政府债券方式举债及为外债转贷提供担保，除此以外不得以任何方式举债，也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”虽然基金管理人采取从“人大担保”到“人大支持”的变通方式，但实际上此项担保缺乏法律效力。至于其下土地抵押的变现能力及国企担保的代偿能力，则需要实际情况实际分析。不过，从媒体报道自2018年起多支独山县资管产品陆续违约延期兑付来看，这些风险缓释措施效力一般。
三、 400亿债务将如何处理？
第一是清理存量债务，摸清债务底数，逐一理顺各项目的资金用途及评估造血能力。根据独山县官方回应，新的政府班子承诺会偿还相关债务，并已成立专项小组，落实专人负责，拟通过续建、缓建、转建、压缩建设规模等方式，分类分批进行整改。同时，严格项目审批，杜绝再新增形象工程、政绩工程。
第二是债务重组，化短为长。将原先融资期限在1-3年、融资成本为10%左右的债务置换为长期、低利率的债务，缓解隐性债务即期偿债压力，为融资平台转型发展争取时间和空间。这方面需要中央、省级财政的支持，比如通过省代发地方政府债券置换原隐性债务。据悉，独山县已派人前往财政部制定化债方案，财政部拟将独山县打造成一个化债的示范点。根据官网信息，独山县的地方政府债务余额限额也从2014-2018年的82亿元调升至135亿元。
第三是引入社会资本，盘活存量资产。就目前已形成的大量完工或在建的固定资产，县政府或引入社会资本进行项目股权合作，对现有融资平台进行兼并整合；或公开拍卖回笼资金，用于债务重组后的本息偿付。
这些债务处理需要很长时间并投入大量的人财物力去消化，同时每年将背负至少20亿元（按债务重组后利率5%估计）的利息前行，遑论本金偿还？对于地理位置偏僻、经济基础薄弱的独山县，以自身财政收入增长或短期内的资产变现来消化这笔资金压力的回旋空间有限，本息偿付资金要么来自地方进一步举债，要么来自财政转移支付。前者将使更多金融机构或投资人增加高风险债权，后者则是全体纳税人为少数为政者的不负责任买单，这无疑是社会资源的极大浪费。
四、 400亿债务的独山县是否个案？
独山县只是因为400亿元的高额债务才暴露于阳光下，成为一个典型，而绝不是唯一。譬如距离独山县1小时车程的三都县，其投资4.5亿元的跑马场、1.2亿元的展览中心目前也处于烂尾状态，政府披露的地方债务余额为97亿元。
据媒体报道，2016年8月，“正略信诚—三都城投应收债权投资私募投资基金”（下称正略三都）备案发行，融资金额2亿元，期限2年，项目投资收益分三档，最低年化9.2%，最高10%，资金投向为棚户区改造项目。发行人三都水族自治县城镇建设投资有限公司为三都县政府融资平台，基金受让该公司对三都县享有的2.8亿元应收账款收益权，有三宗市场价值为4.2亿元的商住用地抵押，并由评级AA+的三都国资公司提供担保，县人民政府、县财政局及县人大均承诺将正略三都的还款纳入财政预算。
多重风控措施下，该基金于2018年8月到期并违约，三次延期均未能兑现承诺。截至2019年8月，到期已近一年但仍有8000万元待还。基金运营方式和违约情况与独山县如出一辙，贵州黔南州政府现已将两县债务问题合并处理，多措并举推进整改。
自2018年以来，贵州、云南、河南、内蒙古、四川等地相继有政信项目暴雷；2019年12月，对31个省份的地方债和融资平台统计结果显示，贵州排名第一、青海第二。数十万亿的地方债规模中很多地方政府不曾想过偿还本金，期待产品能一直展期续转，有的地方连利息都还不起，我们再次经历十年前提出地方政府融资平台问题时的历史轮回。
但是，我们不禁要问，这些地方官都是政府培养提拔的执政标兵，在基层摸爬滚打多年才被委以重任。为何冒着锒铛入狱、名誉尽损的风险，也要剑走偏锋呢？这里面除了急功近利、党性不强、滥权受贿等人性问题解释个案，如果问题在面上普遍存在，是否制度设计方面存在偏差？
五、 为何地方政府热衷于形象工程？
从独山县官网披露的各期主要经济运行指标情况来看，GDP增长、固定资产投资、财政收入等4-7项指标是考核地方官员政绩的关键指标。各州均定时排名，作为监督地方官员行政成果的重要手段。虽然量化考核显得客观、公平、一目了然，然而，这些主要挂钩GDP增长的数据很容易忽视民生经济、地区差异、人本管理，致使地方“一把手”急功近利、盲目攀比，加之实质上的集权在手，很容易成为大搞形象工程、催生地方经济泡沫的始作俑者。
作为跨省引进的优秀干部，潘志立自2010年7月起担任独山县委书记。他曾表示，贵州现在走的道路，正是沿海一带十几年前的发展道路，他的任务就是“让当地的发展快走好路、少走弯路，培育一些已经成熟的发展模式”。
在他的带领下，独山县“十二五”期间（2011-2015年）的经济发展取得了不俗成绩：实现地区生产总值64亿元，年均增长16%，是2010年的2.6倍；财政总收入7.7亿元，年均增长27.9%，是2010年的3.4倍；固定资产投资达104亿元，年均增长47.6%，是2010年的8.1倍；招商引资到位资金110亿元，年均增长62.8%，是2010年的11.4倍。经济跨越式发展，远高于全国平均增速，在全省88个县市的经济发展综合测评中，独山县2011年至2013年分别排第70位、第65位、第31 位，位次逐年提升。
在“十三五”（2016-2020年）工作计划中，主要经济工作目标是：地区生产总值达到130亿元，年均增长16%; 财政总收入达20亿元，年均增长22%；固定资产投资达210亿元，年均增长25%; 城镇、农村常住居民人均可支配收入分别达4万元、1.6万元，年均增长11%和15%；农村贫困人口脱贫7.2万人，2018年实现全面脱贫建成小康社会，2020年力争闯进“西部经济百强县”行列，完成撤县建市，建成“贵州南部经济重心”。需补充的是，这些数字后面都有“以上”两字，充分展现当时地方对经济列车快稳运行的乐观自信。
如果经济数据耀眼而城乡居民收入、就业止步不前，那也没什么值得夸耀。不过，根据政府工作报告，尽管2017年城乡居民收入及扶贫工作增速出现下滑，但统观几年，独山县城乡居民收入基本实现10%左右的增长，每年减少贫困人口1-2万人，2018年城镇化率54%，高出省平均城镇化率47.52%约6.5个百分点。这些靓丽的经济数据背后，一方面是由于独山县历史基础薄弱，经济起点较低，另一方面也离不开当地无数基层政府工作者的辛勤耕耘。
从个人层面分析，我们会认为乘风破浪、一马平川的成就，助长了政府领导班子的虚荣心、权力欲，形成“一言堂”的决策方式、霸道的执政风格、诱惑面前的无所顾忌；但是，从经济规律层面，我们也会看到，随着基数不断做大、我国经济发展进入新常态，独山县“十二五”期间的高速发展不可能长期持续。
2018年独山将地区生产总值年均增速由16%下调为13%，官方网站公布的2019年GDP分别有104亿元和126亿元、同比增长8.3%或6.3%两种统计数据，差异较大，未进行调整说明。但是，无论如何，GDP增速呈现明显下滑，从2016年排名全州第2位、2018年第3位，跌至2019年第8位。财政收入同期虽有小幅增长，但增速不断下滑，随着债务问题爆出，偿付本息压力剧增，2019年收入为-12.7%。
独山县以投资拉动地方GDP发展和居民就业的经济模式，用固定资产投资数据更能说明地方经济发展存在的问题。2017年固定资产投资增速大幅下滑近40%，2018年招商引资额从260亿元降至152亿元。据2018年一季度主要经济运行情况分析，全县报规模工业在库数为65家，其中停产企业17家，占比25%，预计全年产值减少产值22亿元，相当于全县2017年工业总产值290亿元的7%。报告中不无忧虑地提出企业产值下降、项目储备不足、新建项目规模较小等问题，会导致完成年度经济任务指标的缺口增加，全州排名不断下滑。这是面子问题，也是位置问题。
最后，解决经济疲弱、保住乌纱帽的办法就是虚报数据、虚增项目，增加自己可控的政府投资项目以维持固定资产投资和GDP高速增长的表面繁荣。如此明知山有虎，偏向虎山行，一方面是抱持侥幸心理，以为高速行驶的地方投资或许能筑巢引凤，带动招商引资顺利开展；另一方面是得过且过心理，反正投资的真金白银不用自己出，追责也是以后的事情，当下先以权宜之计对付高压的任务考核才是要务。
所以，我们看到某些地方的市政公路改造从最初预算的几千万元提高至几亿元，与地方财政实力严重不符；一些产业园区的企业投资从最初的几百万元提升至几千万元，“小马拉大车”最终现金流断裂以致破产清算等怪象迭出。政府在经济活动中本应履行的是规划、协调、服务、监督职能，但在畸形的考核制度下，时常越俎代庖，替代或促发企业管理层决策，忽视市场资源配置及经济发展规律，最终落地成一批批中途夭折、人迹罕至的形象工程。
六、 结语
制度成因不解决，寅吃卯粮、疯狂举债产生的形象工程就不可避免。更令人警醒的是，某些金融投资类网站发文认为此次地方债务问题仅是“虚惊一场”，相信省级财政、中央财政不会坐视不理，任政信类产品违约影响地方信誉、致使经济凋敝，相信债务最终会如数偿还，投资者大可放心这些金融产品的刚性兑付。或许，短期内他们的评估分析没错，但长期来看，资金融通的方便之门继续大开，地方融资平台仍然在监管不到之处隐性违规运作。试问，对各省本已捉襟见肘的地方财政或者坏账风险时时鸣笛预警的金融机构，还有多少个几百亿的代偿能力或周转能力？
因此，除了规范、透明政府融资平台底层资产的监督审计力度，严格准入私募基金等政信类金融产品的审核，对地方政府的工作考核不再唯GDP是举，应提高教育、医疗、卫生、人均收入、环境保护、科技创新等民生和可持续发展指标的占比，强化第三方客观结果数据的吸纳，弱化人为操纵的过程指标，重新优化设计科学合理的地方政府工作考核制度。
