“二元”监督体制:地方人大与监察委之间关系的定位

霍宪森 转载自 《人大研究》2019年第12期 | 2020-09-08 16:49 | 收藏 | 投票

  自2016年底启动国家监察体制改革工作以来,宪法修正案和《中华人民共和国监察法》(以下简称监察法)相继于2018年3月顺利通过,标志着监察体制改革的顶层设计已初步完成。监察委员会(以下简称监察委)的设立,在于实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,充分体现全面依法治国的要求,并同时实现执纪和执法的贯通组合,形成集中统一、权威高效的反腐败体制,有效提升监督效率。

  人大作为国家权力机关,对监察委和“一府两院”进行监督是宪法和法律赋予的权力,但监察委自身的监督性质,使其又有别于“一府两院”的地位。监察体制改革通过整合监察权,重构国家监督体制和宪法权力结构,形成了人民代表大会制度下的监督国家机关和监督国家机关工作人员的“二元”监督体制。“二元”监督体制中监督机关与监督人员既相互衔接配合,又彼此交叠牵制(1)。

  一是监察委为人大及其常委会依法监督提供保障。

  在《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法)实施后,各地人大及其常委会陆续开启了多元化监督的探索之路,但实践中多数监督手段刚性还不足,而罢免等刚性手段使用条件高、限制多,因此监督的威慑力不足,故监察委为此提供保障乃现实所需。且根据宪法规定,人民代表大会制度是我国的政体,任何国家机构都有保障政体稳固的法定义务,监察委为人大及其常委会依法监督提供保障也符合宪法之精神。

  二是人大监督与监察委监督相互补充、相辅相成。

  监察权作为独立的监督权,对我国传统的权力监督体制是一种重构,将行政监察的“附属性同体监督”转变为“独立性异体监督”模式,未来会逐步形成以人大监督为主轴,监察机关的监察监督和检察机关的法律监督为两翼的“一体两翼”国家监督机制(2)。二者既有共通之处,也有区别之义。二者在职权范围内开展监督,从而推动国家机器廉洁高效运行,但监督方式、覆盖面均有所差异。人大监督方式包括代表视察、听取专项报告等,监督的覆盖面较为宽泛,触角直接可及社会方方面面;而监察委主要负有履行监督、调查、处置职责,监督对象为所有行使公权力的公职人员。基于上述特点,二者取长补短,监督范围点面兼顾、手段刚柔并济,相辅相成的效果必将凸显。

  三是监察委的监督对人大及其常委会有所制约。

  虽然监察法规定“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受其监督”,但亦明确监察委的监察对象包括“人民代表大会及其常务委员会机关的公务员”。可见,人大及其常委会以机构身份对监察委进行监督,但监察委以机构身份对人大机关工作人员,甚至是“代表人们的利益和意志,依照宪法和法律赋予的各项职权,参加行使国家权力”的人大代表开展监督。因此,人大作为权力机关,但因监察委监督对象的全面覆盖性,实践中会对人大及其常委会的监督工作形成一定的制约。

 

文章来源:《人大研究》2019年第12期《地方人大对监察委行使监督权的正当性及其实现》一文第一部分

作者:林晨,浙江省温岭市人大常委、监察和司法委员会主任委员;江晨,浙江省温岭市人大常委会办公室干部。

个人简介
霍宪森,1956年生,山东省夏津县人,毕业于山东师范大学政治系,教育学学士。曾当过农民、工人、基层乡镇党委书记、省级机关党的宣传工作干部.现为中共山东省委党校退休教师。近年来曾在人民网.光明网等多家政府和学术网络媒体…
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