论中国特色的依宪治国

霍宪森 转载自 《学术界》2014年第2期 | 2021-01-11 10:44 | 收藏 | 投票
关键字:中国特色 依宪治国 

 

  中国学术界在过去一年关于依宪治国的争论中,有三种基于不同理论认知的主张:第一种主张是坚定地走中国特色的依宪治国之路,该主张所基于的是依宪治国的普遍适用性与中国国情特殊性相结合的理论认知;第二种主张是走与西方国家完全相同的依宪治国之路,该主张所基于的是西方宪制为唯一普适性模式的理论认知;第三种主张是拒绝和反对任何依宪治国,继续走我们已经走过的权力高度集中的路,该主张所基于的是宪制民主姓“资”,是西方国家欺骗我们人民的 “话语陷阱”的理论认知。〔1〕

  笔者和绝大多数中国学者,特别是中国公法学者,是第一种主张的拥护者,即主张坚定地走中国特色依宪治国之路。为了说明这种主张的合理性,笔者特通过本文阐释中国特色宪制的主要内容、基本要素和走中国特色依宪治国之路的必要性、必然性。  

  一、中国特色依宪治国的主要内容和基本要素

  依宪治国或宪制是指人类创设的控制公权力行使,保障人权,保护公权力相对人权利、自由,体现现代政治文明的一种国家和社会治理机制。这一机制包括规范公权力授予、公权力分配、公权力之间的相互协调、制约、公权力运作、对公权力行使者的监督、控制、对公权力相对人的救济的一整套规则、制度及其运作程序。

  首先,依宪治国是人类创设的一种机制,这种机制是用来控制公权力的。为了防止公权力的异化,人类经过几千年的探索,终于创设出一种能够既能有效发挥公权力积极作用,又能最大限度抑制其消极作用的机制,这种机制就是宪制。〔2〕

  其次,依宪治国是控制公权力的一整套规则、制度及其运作程序,既包括规范公权力授予、公权力分配、公权力之间的相互关系、公权力运作等的规则、制度、程序,也包括对公权力行使者的监督、制约,对公权力相对人救济规则、制度及其运作程序。〔3〕

  公权力包括国家公权力、社会公权力和国际公权力,依宪治国主要是控制国家公权力的机制。国家公权力包括立法权、行政权和司法权。但在中国特色社会主义的条件下,执政党的领导权力和执政权力也属于准国家公权力的范畴。因此本文探讨宪制对公权力的要求,也包括宪制对执政党行使公权力的要求。由于宪制与立法权及民主政治的关系在学界已有深入研究和颇多成果,〔4〕因此,本文的主题和研究范围是依宪治国对行政权、司法权和执政党权力的要求。

  依宪治国对行政权(政府)的基本要求是依法行政,以宪法、法律规范和控制行政权的行使,建设法治政府;依宪治国对司法权的基本要求是保障法院、检察院独立行使审判权和检察权,排除一切国家机关、组织和个人对司法的干预;依宪治国对执政党行使公权力的基本要求是依法执政,执政党在宪法和法律范围内活动,受人民和人民代表机关的监督和一定制约。

  (一)依宪治国对政府的基本要求--依法行政,建设法治政府

  法治政府是相对于专制政府、人治政府而言,法治政府有五个重要要素。

  法治政府的第一个重要要素是公众参与,防止政府专断。

  法治政府的第二个重要要素是监督和制约。对公权力的监督制约包括权力制约和权利制约,内部制约和外部制约。权力制约主要指人大监督、司法监督、监察、审计监督;权利监督主要指公民和公民组织的监督、舆论、媒体监督。内部制约主要指行政系统内部上下左右的相互制约,也包括监察、审计等专门制约;外部制约既包括人大、法院、检察院等其他国家机关的制约,也包括公民个人及舆论、媒体的社会制约。〔6〕

  法治政府的第三个重要要素是反腐倡廉。怎么防治腐败?这是世界性的大难题。中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度,推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。同时要求健全防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面的法律法规,推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。这意味着我们在注重惩治反腐的同时开始同时注重制度反腐和法治反腐。

  法治政府的第四个重要要素是权责统一和责任制。在问责方面,应特别注重发挥各级人大及其常委会的质询问责作用。人大质询制度是依宪治国的重要制度。政府由人大选举产生,自然应接受人大监督,其违法、失职和滥用权力,人大公开对之质询问责,是对之最好最有效的监督。可惜这个制度在很多地方,甚至在全国人大,几乎长期处于休眠状态。

  法治政府的第五个重要要素是以人为本、为民服务。以人为本、为民服务不应该只是口号,而应该是实实在在的行动。

  (二)依宪治国对司法的基本要求--司法机关独立行使审判权、检察权,提高司法公信力

  (三)依宪治国对执政党的基本要求--依法执政,在宪法和法律范围内活动,受人民和人民代表机关的监督和一定制约

  在中国特色社会主义的条件下,如何把共产党执政与民主、法治结合起来,使执政党行使公权力符合依宪治国的要求?这个问题是共产党执政必须解决好的问题。在世界社会主义的发展史中,许多社会主义国家的共产党就是因为没有解决好这个问题在执政几十年后失去了执政的地位,铸成了国际共运的惨痛教训。

  中国共产党在上世纪70年代末终结“左”的路线的统治,反思“文革”的教训时即开始思考这个问题,中共十一届三中全会的《公报》指出,在社会主义的旧体制下,“民主集中制没有真正实行,离开民主讲集中,民主太少”。而真正的社会主义“必须有充分的民主,才能做到正确的集中”。“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。“要保证人民在自己的法律面前人人平等,不允许任何人有超于法律之上的特权”。〔9〕

  十一届三中全会之后,中国共产党在解决权力过分集中,民主太少,法治太少的问题方面做了不少探索。

  中共十八大报告提出,要推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,……加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。十八大确定,要发展党内民主,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和权力运行的制约监督机制,推进权力运行的程序化和公开透明。十八大确立了一个明确的目标:执政党必须通过对自己权力的制约监督走民主执政的道路。〔12〕当然,这条道路究竟如何走,应通过何种具体途径实现对执政党各级党委及其工作部门行使公权力行为的制约监督,尚待执政党自身,以及学者们认真和艰难探索。经过认真研究和探索,我们也许可以找到更好、更有效的执政党权力运行制约监督机制。但是,就建设依宪治国的法治国家而言,我们必须抓紧研究和探索,应尽可能快地找出一条社会主义执政党科学执政、民主执政、依法执政,社会主义和民主、法治真正结合的中国特色社会主义的依宪治国新路。

  二、中国走依宪治国之路的必要性和必然性

  坚定地走中国特色依宪治国之路是建设中国特色社会主义的必然要求。因为中国特色社会主义必须实行社会主义民主政治,而民主政治只能是依宪治国。

  所谓依宪治国,第一要义就是限权,把权力关进制度的笼子里。资产阶级推翻封建专制以后,第一件事就是制定宪法,通过宪法严格规定各个国家机关(总统、议会、政府、法院等)的权限和行使权力的规则、程序,防止国家权力集中于某一个人或某一个集团的手中,防止国家权力执掌者滥用权力,防止其利用公权力侵犯公民权利、侵犯人权。当然,由于资产阶级的阶级局限性和资本主义制度的制度局限性,资本主义宪制并不能完全解决权力专断和权力滥用的问题。在西方资本主义国家,公权力侵犯公民权利、侵犯人权的现象仍然严重存在。但是,资本主义制度毕竟比封建主义制度进步得多,先进得多,其民主、宪制对权力执掌者滥用权力毕竟起了重要的制约作用。

  社会主义国家,本应该实行比资本主义更完善、更真实的依宪治国,对公权力实行更严格的限制和制约,以更有效地保护公民权利、保护人权。但是,由于无产阶级政党及其领导人在取得国家政权后对权力的腐蚀性、集权的危害性、实行依宪治国的必要性认识不足,没有坚定地走依宪治国和法治之路,而是选择了高度集权和人治之路,以致造成公权力屡屡被滥用和人权屡屡被严重践踏的灾难。邓小平同志说,“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物,也受到一些不好的制度的严重影响,以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度(这个制度当然就是依宪治国制度--笔者注),人们就会说,为什么资本主义制度所能解决的一些问题,社会主义制度反而不能解决呢?……斯大林严重破坏社会主义法制,毛泽东同志就说过,这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。……(可见),制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。〔16〕

  小平同志上面这段话是非常深刻的,不仅是对我国“文革”灾难和建国三十多年所犯错误教训的深刻反思和总结,而且是对半个多世纪世界社会主义运动所走弯路,特别是苏联体制所铸成的严重恶果的教训的深刻反思和总结:社会主义如果不健全制度,不建立和实行依宪治国,不把权力关进宪法法律制度的笼子里,掌握权力的人同样会像封建专制者一样滥用权力,一样腐败,一样为自己设立种种特权,一样无视人权、践踏人权。

  中国共产党领导人民革命,其目的本来很明确:“是完全为着解放人民的,是彻底地为人民的利益工作的”。〔17〕

  中国共产党在取得政权后之所以没有实行依宪治国,是因为我们党的一些领导人在执政后认识变了,错误地认为民主、自由、法治姓“资”不姓“社”。为什么会有这种变化,客观的原因是新政权成立后一个时期疾风暴雨式的阶级斗争不允许国家全面实行民主、自由、法治,主观的原因则是掌握权力的人不愿意权力受到限制,集权惯了,不喜欢制约,排斥制约。客观的原因后来越来越消失,而主观的原因后来却越来越膨胀,从而依宪治国就一直不提、不用。

  十八大以后,习近平同志特别强调宪法的实施,依宪办事,国家权力依宪运作。他指出,“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”;“全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”;“宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法,人民当家作主就有保障,党和国家事业就能顺利发展。反之,如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏,人民权利和自由就无法保证,党和国家事业就会遭受挫折”。〔19〕习近平同志这些话和他之后在中纪委二次全会上讲的“把权力关进制度的笼子里”的话表明,党和国家新一届领导集体是非常重视依宪治国的,是准备要坚决推动和实行宪制的。当然,习近平同志与我们党和国家新一届领导集体所要推动和实行的依宪治国不是西方国家的宪制,而是中国特色社会主义的宪制。

  三、结语

  依宪治国,无论是社会主义的依宪治国,还是资本主义的依宪治国,无论是中国特色的依宪治国,还是外国特色、西方国家特色的依宪治国,既然都是依宪治国,当然会有一定共性。各种依宪治国所具有的共性是:通过宪法设计权力制约权力、权利制约权力,保障民主,保障公民权利、自由,保障人权的国家政体体制,并通过具体的法律制度保证这种政体体制的实际和有效运作。

  当然,不同西方国家的依宪治国虽各有特色,但它们也有共性,这就是实行资本主义性质的政治制度,西方国家依宪治国中体现资本主义政治制度的要素显然不能为我所用,我们只能(当然也应该)借鉴西方国家宪制中对于西方、东方均具有普适性的宪制要素。我们所要实行的中国特色宪制即是中国国情与宪制普适性要素的有机结合。我们之所以只能走中国特色的宪制之路,而不能走与西方国家完全相同的宪制道路。这乃是由中国的基本国情所决定的。我们必须坚持中国共产党的领导,不能过分地分权制约。我们的政治体制必须在保障公正,保障人权的基础上保证国家发展的必要速度和效率。为此,我们的政治体制必须在保障人民民主自由的前提下保证国家管理的适当集中和二者的适当平衡。

  我们之所以不应和不能走西方宪制之路,还因为西方宪制也是不断发展的。传统的西方宪制模式存在诸多弊端,其实效与这一模式的发明者、施行者、追随者所企望、所鼓吹的限权、控权、保障人权(平等、自由、财产和追求幸福等)的作用存在着相当的差距。社会经常被撕裂成各种互不相容的对立的利益集团,很难相互妥协和达成共识,从而导致国家治理能力下降,效率低下。正因为如此,西方国家中一些较明智的政治家也在不断改革和改进他们自己的宪制体制,以提高他们国家的治理能力。我们今天要建设现代化的中国,全面推进中华民族的复兴,当然不应该再回过头去引进和实行不少西方国家自己都已经认识其弊端并正在加以变革的传统的西方宪制模式。

  就我国的情况而言,依宪治国之路可以说刚刚开始起步,但改革开放三十多年我们已经做了大量的很有成效的准备工作。例如,我们在1982年已经制定了一部比较好的宪法,以后又经四次修改,社会主义市场经济、法治、人权均已入宪;我们已经建立了比较完善的人民代表大会制度,人大对一府两院的监督制约机制已经运转多年;我们司法系统的公正性、权威性和司法公信力正在逐步提高,人民法院独立行使审判权、人民检察院独立行使检察权的环境和条件正在改善,等等。因此,我们对实行中国特色依宪治国完全应该有信心,应该坚定不移地在中国特色依宪治国之路上走下去。

  只要我们下定决心,坚定意志,不为“左”言诳语所惑,我们就能一步一步实现我们的中国特色依宪治国目标。所谓“一步一步”,就是说我们推进中国特色依宪治国,应采取渐进式的方式。通过几年、十几年,乃至几十年的不断努力,最终形成一个既能有效制约公权力,防止公权力腐败、滥用,又能有效保护公民权利、自由,保障人权,还能有效促进经济发展、社会稳定,推进生态文明的中国特色依宪治国模式。

  坚定地走中国特色依宪治国之路是实现中华民族伟大复兴的中国梦的必须。我们应奋起行动,排除一切干扰,推进依宪治国,实行依宪治国。

  作者:姜明安,北京大学法学院教授,博士生导师。从1992年起享受国务院为有突出贡献专家颁发的政府津贴。

  来源:《学术界》(月刊) ·学术探索〔中国特色宪政问题研究〕总第189期,2014.2

个人简介
霍宪森,1956年生,山东省夏津县人,毕业于山东师范大学政治系,教育学学士。曾当过农民、工人、基层乡镇党委书记、省级机关党的宣传工作干部.现在中共山东省委党校退休教师。近年来曾在人民网.光明网等多家政府和学术网络媒体…
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