比较:产业政策的存废与演进

郑磊 原创 | 2021-10-18 08:55 | 收藏 | 投票

郑磊

(首发于财经杂志20211011日,题目:产业政策演进的东邻样本,经授权转发)

    改革开放初期,日本是中国的主要学习和借鉴对象。这是因为日本本身带有浓厚的东亚文化和社会特征,而在经济政策实施的方式方面,与中国的体制有一定的兼容性。日本战后经济的高速增长和成就也吸引了中国领导人的注意。当时主流观点认为日本政府在经济活动中占有重要地位,所以了解日本政府的经济政策制订和影响,尤其是导致其战后产业快速赶超欧美的政策,成为我国经济界主要的研究对象。

    1995 年《日本通商产业政策史(19451979)》曾产生过较大影响,为我国改革开放前30年的产业结构调整和经济转型政策提供了参考和借鉴。在 20 世纪最后 20 年间,日本的国际经济环境发生了重大变化。日本政府大幅度调整了其产业政策的方向和目的。随着中国GDP总量超过日本,中国目前面临的形势与 20 世纪 80 年代后的日本存在诸多相似之处,我们从日美贸易摩擦中能够启发。

日本产业政策的演进

    产业政策可以区分三类,一类是针对特定产业的纵向的产业政策 (即结构性政策),一类是为所有产业提供发展环境的横向的产业政策 (即功能性政策),第三类兼具以上两种特点。我们把“二战”后的日本产业政策以1980年为界分为前期和近期。其前期产业政策主要包括用于推动特定产业发展的结构性政策,以及协助企业改进管理的合理化政策。

    日本政府通过产业结构政策对幼稚产业提供保护,而对衰退产业的介入程度也较高,对于发展较成熟的产业,行政介入的程度较低,表现了政府的政策目的不是为了认为干预产业发展,而是一种经过慎重评估的“父爱主义”行为。由于战后初期不存在稳定、成熟的国内市场,日本政府采用直接介入的方式,例如,战后为了尽快恢复经济,政府优先将煤炭、钢铁、重油等重要资源投向煤炭和钢铁行业,这两个国民经济基础行业得以快速恢复,并带动了造船、钢铁、化工、电力、汽车等产业的生产。

    上世纪50年代初期,日本政府加大了对企业的干预,主要推行合理化政策,推动企业采用最新的管理方法,并协调企业间的关系。这些政策主要用于支持中小企业,包括税收优惠、外汇配额支持,协助引入国外技术,推广美国先进管理方法等,对促进中小企业成长起到了积极作用。1956年之后,日本经济进入高速成长期,政府介入强度开始降低,更多采用间接方式,如从 20 世纪 50 年代中期到 20 世纪 70 年代, 企业设备投资中,政府系金融机构的贷款所占比例从 20% 前后下降到不到10%

    1970年代的石油危机对日本经济产生了重大负面影响,时隔不久又与美国签订了《广场协议》,日元快速升值,经济泡沫破裂。日本虽然采取了重视市场和财政重建的产业政策,但是整体效果较差。随着行业之间的联系越来越紧密,政府很难找到适合单一产业的产业政策,遂将工作重点逐步转向了培育和促进新进技术和创新性生产技术的研发,以及改善企业发展环境等方面,如能源政策、知识产权政策等。日本为了防止产业空心化,制订了1995 年《科学技术基本法》,鼓励将研究开发成果合理实用化;1998 年颁布了《大学等技术转移促进法》,促进大学和科研机构的成果向民间转移;1999 年制定了《产业活力再生特别措施法》,鼓励把国家委托课题研究成果相关的专利转为民用。政府也将事前干涉转变为在发生问题之后再进行规范。日本当时和美国的摩擦,与当下中国面对的问题类似,很多做法值得我们借鉴。

    学术界取得共识的观点是产业政策对于日本经济发展产生了正面促进作用,比如在第一阶段采取鼓励和支持出口的产业政策,经济得以快速恢复,而随着市场体系的成熟,这种作用在逐渐降低。例如,日本1961年开始推进贸易自由化,到1975年底,政府管制的进口产品只剩下了27种。日本通产省试图继续控制经济发展方向而制定的法案不一定能通过审议。法案也需要有官方、企业家和社会人士构成的会议提出,企业在产生政策制定过程中拥有发言权。企业经常抵制官方所做的安排。在第二阶段,日本从选择性地推动特定产业发展转向推动整体经济发展,即将产业政策目标从单纯的经济成长转向经济、 社会的全面发展,将重心转移到宏观经济政策和产业政策等领域。

欧美产业政策的启示

除了日本,一直以新自由主义市场经济自诩的欧盟和美国,也有介入经济的产业政策。《理解中国产业政策》一书对欧美日的产业政策做了对比,从中可以看到近20年来,西方产业政策变化趋势的共同点。中国和日本最开始采用的都是传统的选择性产业政策,欧洲各国在1980年之前的产业政策也是选择性的,从另一个侧面表明这类产业政策对战后恢复经济是有益的。这可能是因为在战争之后的恢复期,社会秩序混乱,百废待兴,由政府确定主导产业、挑选“冠军企业”进行扶持,保护本国弱势、衰退产业或企业,是理性的选择。但是问题也有很多,比如,政府也面临信息不对称问题,政策制定者很难做出比企业家更准确的判断,而且这种政策模式带来了寻租问题,政府易被特定利益集团俘获。此外,对弱势或衰退产业的保护会延误产业结构升级。

在经济高速增长之后,市场功能已经相当成熟,此时,政府替代市场、驾驭市场或指导市场的产业政策模式的不足更突显出来。此时,欧美日不约而同地改变了产业政策的介入方式。1990年,欧洲委员会《开放与竞争环境下的产业政策: 共同体行动的指导原则》明确提出了针对特定部门的干预性的产业政策会扭曲竞争,欧盟从传统的选择性产业政策转向横向的产业政策, 并最终转向横向政策与行业应用相结合的矩阵式产业政策。美国政府对研发的补贴最多体现在对基础科学研究、基础技术和通用技术研发的支持。政府的扶持属于对竞争前技术研发环节的支持,不仅没有干预不同技术的竞争,而且为后期市场机制下技术路线的分散试错、自发协调创造了更多可能性。

市场失灵与政府介入的动态调整

主流经济学理论已经不同程度地接受了政府有必要干预市场失灵的观点。新古典经济学的产业政策理论认为政府应以产业政策介入,弥补市场不足。保守的奥派理论也同意在解决市场失灵问题上,需要市场与政府的共同努力和相互补充。他们一致认为市场失灵的根源来自市场运行所依赖的制度基础的失败。解决市场失灵最重要的途径是矫正制度基础、降低交易成本或协调成本,为市场主体自发寻求和发展解决市场失灵的途径创造空间。而市场可能会内生出更有效率的解决途径。总之,政府没必要也尽可能不要直接干预市场,其政策选择应以尽可能不阻碍市场自发寻求更好的解决途径为基本原则。市场问题最终仍要依靠市场自身去解决,这是因为在潜在利润的激励下,市场主体会主动通过组织创新、合约设计等方式,通过分散试错来寻求解决市场失灵的途径。市场竞争过程能够筛选出更具效率的方式。 

政府的一个最重要的职能是建立市场经济有效运行所必需的合适的制度基础与制度框架,促进市场体系发育。市场基础制度的质量和政府推进制度改进的努力,决定着市场机制能否更好发挥作用,政府不应缺位;应该为市场主体试错和协调提供更大空间,在这些方面,政府应该约束自己的行为,不应越位。

美国政府用产业政策推动企业创新的许多做法值得借鉴。联邦政府和地方政府积极促进产业创新发展及企业竞争力提升,建立完善的产业技术创新/扩散相关的公共服务体系,如技术转移平台、基础研究与通用技术研究平台。美国联邦政府除了支持基础科学研究,也会介入应用研究和技术创新成果的商业化阶段,像投资人一样下注多样化的“投资组合”。他们这样做的目的不是为了商业目的,而是主动承担生产性投资和创新活动中的不确定性和高风险,因而有助于扩大市场空间。在市场经济里,政府并没有失去“有所作为”的空间,而是应从更高层面为市场主体提供助力。在环境保护、公共基础设施、基础科学研究、科技公共基础设施和服务体系、教育与劳动者培训等领域,政府不仅需要补充市场的不足,而且应该大有作为。

目前,包括中国和欧美日在内的主要经济体已经进入了数字经济时代。宏观经济的生产函数发生了变化,人均金融资本、人均人力资本和人均数据使用量成为重要变量,而包括了文化传统和制度等社会因素影响了这些变量发挥作用的程度。政府不仅能够通过政策影响市场,比如是否支持中小企业和鼓励竞争,将资源和要素平等配置给不同所有制、不同规模的企业;更可以在社会改造方面起到重要作用,比如打击垄断和资本无序扩张,一切政策都应围绕着提高全社会的生产力进行。

经济全球化正在面临新挑战。中国可以借鉴日本与美国发生贸易摩擦的过程中采取的产业政策的经验教训,因地制宜,在关键核心技术领域,在需重点突破的环节加强规划、指导和支持,发挥选择性产业政策的最大效能,实现自主可控,并建立坚实的新技术产业基础;而在其他先进技术领域,政府应加大对通用技术和创新平台的投资,借鉴美国做法,在技术研发阶段积极提供资金,减少企业创新的风险和损失。

(作者是国际新经济研究院经济行为与中国政策研究中心主任,宝新金融首席经济学家)

《日本通商产业政策史 (19802000)》的出版,让我们得以及时了解日本产业政策转型期的产业政策变化,以邻为鉴,对我们的理论研究和政策设计有重要的参考价值。

个人简介
宝新金融首席经济学家,香港中文大学(深圳)SFI客座教授,行为经济学者,创新发展,金融投资专家,南开大学经济学博士,荷兰maastricht管理学院mba,兰州大学数学学士 email:prophd@126.com
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