成渝地区双城经济圈建设的体制机制变革逻辑

范巧 原创 | 2021-11-02 16:57 | 收藏 | 投票

  推动成渝地区双城经济圈建设,是中央财经工作委员会第六次会议所确立的国家发展战略,是习近平新时代中国特色社会主义经济思想在区域与城市经济发展领域的伟大实践。成渝地区双城经济圈是重庆主城都市区、成都大都市区形成的直辖市+副省级城市“双核”及其辐射带动的地区所形成的经济圈,是中国区域经济发展的“第四极”。成渝地区双城经济圈,与京津冀地区、长三角地区、珠三角地区,共同架构起了中国国家发展的“钻石”型发展平台骨架。成渝地区双城经济圈建设,必须坚持自上而下的发展战略制定与自下而上的发展策略实施相结合,在着重提升成都、重庆“双核”能级和辐射带动能力的基础上,以同城化、园区化、集群化、协同化等为手段,充分实现“有为强政府”“有效强市场”“有益强三方”的高效结合,真正走出一条治理现代化和治理能力提升的“区域复合治理”之路。

  (一)成渝地区双城圈经济建设的发展历史及其治理体制机制变革诉求

  自重庆直辖以来,成渝地区的区域一体化发展主要经历了成渝经济区(2007-2014年)到成渝城市群(2015-2019年),再到成渝地区双城经济圈(2020年起)等三个发展阶段,这三个发展阶段体现了区域经济一体化发展以及区域经济协调发展在不同时期的不同需求,如下表1所示。其中,成渝经济区强调整个成渝地区作为一个整体,培养其成为单个增长极来实现川渝地区的非均衡增长。成渝城市群强调通过架构星罗密布的城市增长极,培育和形成若干个等级不同的城市形成城市群,从而带动川渝地区广大农村和欠发达城市城镇地区的快速发展,进而实现川渝地区的城乡统筹协调发展。成渝地区双城经济圈建设强调在成渝经济区和成渝城市圈发展水平提升的基础上,通过更加充分地提升成都、重庆的城市能级,更加有效地发挥成都、重庆的辐射带动力,来撬动整个川渝地区的协同发展。

  从区域经济发展的理论框架来看,成渝经济区强调以单核培育来打造区域非均衡发展的增长极,成渝城市群强调以多核打造来形成区域协调发展的增长极,成渝地区双城经济圈建设强调在单核培育和多核打造的基础上打造双核发展极以形成区域协同发展的新增长极。成渝地区3个阶段的区域一体化发展,与中国区域经济发展的“区域非均衡发展——区域协调发展——区域协调发展深化”的主线和思路保持一致。推动成渝地区双城经济圈建设是中央财经委员会第六次会议确立的、助推成渝地区打造“具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地”的重要国家战略,是跨省经济圈发展理论在成渝地区的重要实践延伸。所谓跨省经济圈是指跨越省(自治区、直辖市)等省级行政区划界限而形成的大都市圈和大经济区,其根本要求在于区域战略地位突出、存在极核特大城市且辐射带动作用明显、基础设施体系密度高网络发达、行政区间的区域职能分工明确、跨界组织与治理体系相对健全。

  目前,成渝地区双城经济圈建设尚处于国家发展战略的初步实施和探索发展阶段,其对于中国经济结构深度调整和新时代西部大开发形成新格局的战略意义是不言而喻的,同时,成渝地区也存在两个特大增长极核,即直辖市重庆的主城都市区以及副省级城市成都的大都市区。然而,目前川渝地区的区域一体化发展和跨省经济圈建设实践中仍然存在诸多障碍,包括重庆、成都两个极核的辐射带动力不强;基础设施连通性和网络化水平不高,还存在着区域连接主通道数量不多、区域连接通道末梢还存在诸多“断头路”现象;成渝地区产业同构现象严重,区域之间产业分工不明确;公民社会组织力量薄弱等。新时代成渝地区双城经济圈建设,必须站在优化中国经济整体结构的大局和“东西互济”“内外联动”“一带一路与长江经济带承转枢纽连接”的发展格局来思量其战略价值问题,要站在区域协调发展深化期建立区域协同发展西部模式和样本的发展眼光来考察其战略实施问题,尤其是要站在推动区域复合治理理论及其双核框架在实践中延伸和发展的高度来设计其体制机制变革要点问题。

  (二)构建以高层级政府纵向嵌入与同级政府横向协作相结合为主要特征的区域建制新体系

  第一,创新高层级政府的纵向嵌入新机制。一是在国家层面制定成渝地区双城经济圈建设的发展规划体系,着重制定成渝地区双城经济圈建设规划纲要、多层次轨道交通发展规划、综合交通发展规划、国土空间规划、科技创新中心建设规划、生态环境保护规划等,以科学的发展规划制定和实施,推动成渝地区双城经济圈建设的精准施策和高质量发展。二是以成渝地区双城经济圈建设上升为国家战略为契机,推动构建决策层、协调层、执行层等上下贯通的三级运行机制,确保把发展战略和发展规划落实到具体的支持政策、合作项目和具体事项,重点推动成立成渝地区双城经济圈建设领导小组,以中央领导任组长;由国家发展改革委、财政部、工信部、国务院国资委等牵头,推动建立部级联席会议制度;由重庆市和四川省落实,建立重点项目省市领导牵头和联系机制,并组建双城经济圈建设合作办公室。三是改变以GDP论英雄的考核体系和惯性思维,将协同推进经济高质量发展与生态环境高质量保护作为成渝地区双城经济圈建设的硬性指标,架构工作协同、统筹协调、信息共享、政策衔接、利益调处、能力提升等协同发展新机制。

  第二,架设同级政府的横向协作新机制。一是建立成渝地区双城经济圈建设四川重庆党政联席会定期召开机制,尤其要推动联席会机制的政策化落实、项目化运作和事项化考核;同时,建立两地人大、政协联合大会定期召开机制,推动人大政协提案的协同立案和联合办理。二是通过深化改革创新,重点突破两地的行政壁垒与统筹发展的内在症结,鼓励多元主体多方式参与,以区域要素的自由流动,确保实现强强联合,以区域资源和要素的科学集聚,催生出“1+1>2”的非线性耦合效应。三是协同推进新型城镇化、城乡融合、国资国企、要素配置等重点领域改革,尤其是深度推进经济区和行政区的分离改革,向国家层面争取推进行政管理体制和经济管理体制综合改革权限,合理划分省市区级政府间财权事权,探索经济区内合署办公、人员拉通使用的“委局合一”“局区合一”“镇区合一”发展模式。

  第三,建立区域公民社会组织的复合嵌套新机制。一是以项目委托、招投标等形式,充分推动非营利组织在长江流域生态协同治理、成渝地区双城经济圈社区服务和养老服务等领域充分发挥作用。二是推动公民社会组织在加快构建区域复合治理监测机制上发挥作用,架构起公民社会组织在成渝地区双城经济圈发展战略实施状态监测、发展绩效评估、发展问题反馈的第三方参与框架。

  (三) 构建以多元城市协同建设、多元平台协同发展和毗邻地区协同开发为主要特征的区域竞争与合作运行新体系

  第一,创新多元城市协同建设新机制。一是以成德眉资同城化和重庆主城都市区扩容为契机,以成都东部新区、宜宾三江新区、简州新城、重庆西部新城、重庆郊区新城建设为载体,促进成渝地区双城经济圈建设、重庆“一区两群”建设、成都“一干多支、五区协同”建设的深度融合,协同提升城市能级,以巴渝文化、红色文化的协同建设,协同培养城市发展的经济品质、人文品质、生态品质和生活品质。二是创新平台结对、城市结对、产业结对发展的多元模式,进一步促进重庆两江新区与四川天府新区,成都高新区与重庆高新区,万州达州与开州,泸州、内江与江津、荣昌等国家级功能性平台和城市间协同发展。

  第二,架构跨区域平台协同发展新机制。一是协同推进中新“重庆互联互通项目”、中日(成都)城市建设和现代服务业开放合作示范项目,实现成渝地区与日本、新加坡“点对点”、成渝地区与东亚、南亚各国“面对面”的互联互通发展格局。二是以中国(四川)自由贸易试验区、中国(重庆)自由贸易区、重庆两江新区、四川天府新区为载体,充分叠加西部大开发、自由贸易试验区、国家级新区、保税港区、综合保税区、国家级高新区和经开区等优惠政策,协同推进川渝地区协同开放示范区建设,探索内陆自由贸易港建设模式和发展框架,争取试行自由贸易港政策和制度体系,推动智慧口岸、跨境电商、服务贸易创新发展,争取试行跨境贸易便利化外汇政策。三是以西部(成都)科学城、西部(重庆)科学城、两江数字经济产业园、绵阳科技城、国家级高新区为载体,以成渝科技创新共享平台、新型研发机构等为平台,协同打造成渝地区科创走廊,重点打造国家数字创新发展试验区、国家新一代人工智能创新发展试验区平台,协同推进5G网络、数据中心、物联网、工业互联网、充电桩、超算中心等新基建项目建设,促进川渝地区数字经济与实体经济的深度融合。四是协同做好国际组织、国际机构、跨国公司、外国领馆等在川渝地区设立机构,以重庆国际博览中心、天府新区西部国际博览城、国际会议中心为载体,以智博会、西洽会、成都国际工业博览会等为平台,联合打造国际会展会议共同体,协同举办有国际影响力的展会活动,推进中西部国际交往中心建设。

  第三,构造毗邻地区协同开发新机制,重点探索渝西川南地区、成渝中部地区、川东北渝东北地区等毗邻地区融合发展、产业和市场协作的新机制。一是以重庆荣昌区、大足区、潼南区、四川资阳市安岳县、遂宁市安居区、内江市东兴区为载体,组建川渝新区,重点打造其成为成渝地区一体化发展示范区、国家城乡融合发展示范区;促成资源、要素及重大项目在川渝新区集聚发展,吸引中国东中部地区及成都大都市区、重庆主城都市区优质产业转移至川渝新区实现高质量发展;同时,围绕荣昌货运机场、泸州长江码头、内江铁路枢纽,建设国际物流“金三角”,建立川南渝西地区物流枢纽,着力解决川南渝西地区产业发展的运力支持问题。二是以重庆垫江、梁平和四川邻水、达川、大竹、开江为载体,以四川广安川渝合作高滩园区为平台,共建“明月山绿色发展示范带”,重点打造自由贸易试验区、国家级新区、保税港区等国家级功能性平台的配套产业园、加工产业园、飞地经济园等,建立川渝地区中部一体化发展示范区。三是合理配置川南渝西地区水资源,加快推进川渝地区电网、天然气管网一体化建设,推动川南渝西地区水电气资源的合理开发和科学配置。

  (四)构建以园区与产业集群协同发展、激励与约束相容为主要特征的区域发展新动力体系

  第一,推动构建园区协同发展新机制。一是着力提升工业园区化、特色化、协同化发展水平,协同推进产业循环体系建设,协同做好产业链的“补链”“延链”“强链”工作,协同推进必要的产业备份系统建设。二是整合特色产业、特色关联项目等开展联合招商,以优势资源共同对外引资引智,通过项目观摩、对标学习找差距等促成招商选资引智能力提升。三是以产业生态圈和微观生态链建设为契机,以大园区发展大产业、小园区发展特色及配套产业为手段,协同推进产业链共建、创新链共创、价值链共享,夯实产业发展的基础能力和产业链现代化发展能力,重点确保高端产业、战略性新兴产业、数字经济产业等“研发极化”“总部极化”“信息极化”等新极化效应发挥作用。

  第二,形成产业集群协同发展新机制。一是协同构建先进制造业集群及“云联数算用”要素集群,尤其是要重点推进汽车产业、摩托产业和电子产业的高端化和智能化发展,协同推进通用机械、高档数控机床、轨道交通装备、通用航空装备、大兆瓦风电装备、特种金属功能材料、玻璃纤维复合材料、聚氨酯材料等新材料产业发展。二是协同壮大数字经济新引擎,协同搭建数字成渝云平台、双城经济圈建设综合服务平台、大数据资源中心,着力推进产业互联网、新零售、数字内容等线上业态,在线商务、在线医疗、在线教育、在线生活等线上服务,以及政务服务、城市治理等线上管理体系的高质量发展。

  第三,创设区域投入分担与收益分享新机制。一是重点以股份制投资为依据,以前期研发和市场培育的两地政府投入共担、存量项目税收和经济指标两地各自保有、新增项目税收和经济指标两地协商分成等为手段,架构起成渝地区双城经济圈的经济协同发展和收益分享合作机制。二是对于单个跨界项目,重点要以建立科学的成本核算、受益评估制度,设计科学的投入、税收受益、经济指标等分成比例,以及确立合理的激励强度系数和惩罚系数等为手段,完善成渝地区双城经济圈协同发展的激励约束机制。

  (五)构建以基础设施互联互通、营商环境优质提供及要素自由流动为主要特征的区域环境及支持新体系

  第一,促成区域基础设施互联互通新机制构建。一是协同推进成渝地区全方位对外开放发展,重点以组建通道物流与营运组织中心,以及建设多式联运综合服务信息平台、经贸大数据中心等,完善西部陆海新通道的出海大通道建设,提升通道服务能力;在拓展成渝“渝新欧”班列的基础上联动建设成渝“满蒙俄”专列,着力在重要的城市节点和交通枢纽布局货物集散分拨中心、冷链物流基地、国际邮件交换中心、海外仓等;充分利用长江黄金水道运能,架构成渝甬铁海联运班列双向常态化运营范式。二是充分利用各种投融资平台作用,协同推进成渝中线高铁、重庆江北国际机场、重庆第二枢纽机场、成都双流国际机场、天府国际机场、荣昌国际货运机场等建设,协同推进航空客运货运基地,促进基地航空产业发展。三是以干线铁路、城际铁路、市郊铁路、城市轨道交通的“四铁融合”为契机,加快磁浮交通、空中悬挂式单轨、山地轨道、旅游轨道交通、新能源列车等快捷、绿色、智能与多制式的轨道交通建设,加快渝蓉高速通道及毗邻地区的高速公路、铁路和区际通道建设,着力疏通川渝地区协同发展的毛细血管,尤其是要重点打通川渝地区毗邻地区的“断头路”,形成成渝地区双城经济圈建设的基础设施互联互通发展格局。

  第二,促进区域营商环境建设新机制建构。一是架构支撑成渝地区双城经济圈发展的股票、债券、基金、银行服务体系。包括:协同推进西部证券交易所建设,协同组建促进成渝地区双城经济圈建设与发展的政策性银行——成渝发展银行。推动国家层面建立协同发展投资基金,引导成渝地区、毗邻省市、社会资本共同出资和参与成渝地区双城经济圈建设。协同推进成渝地区双城经济圈建设专项债券发行,协同推进西部陆海新通道共同基金设立。协同推进风投创投中心设立,架构种子、天使、创投、并购基金体系。二是协同推进成渝地区营商环境建设,推动营商环境观察员制度的协同建立,架构成渝地区经济社会发展事项“只跑一次、只找一人”制度落地落实。三是协同推进产业生态化、生态和绿色产业发展步伐,重点以生态环境大数据平台建设和环境联防联治机制建设,推进长江、嘉陵江及其支线等流域生态廊道建设。

  第三,助推区域要素自由流动新支撑机制设立。一是协同支持“双一流”高校和学科建设,引导知名高校、院所和大型企业互设协同创新研发机构;加快科技成果使用权、处置权、收益权“三权”改革,建立完善的技术转移协同服务体系和金融协同服务体系。二是促进成渝地区文化遗产保护与传承的深度融合,着重将博物馆、非遗场所、古籍展览馆纳入成渝地区双城经济圈旅游协同精品路线。深化四川省与重庆市协同档案管理和服务,在档案信息共享、档案资源开发、档案异地查询、档案利用服务等方面形成联动共享机制。三是促进成渝地区双城经济圈养老协同发展试点单位建设,以发放集社会优待、政策性津贴发放、金融借记账户、市政一卡通等多功能一体化的养老助残卡等形式,充分发展“医养结合”“虚拟养老院”等养老服务模式,推进养老服务的公私合营合作PPP模式。

个人简介
范巧(1983- ),重庆忠县人,经济学教授,硕士生导师,经济学博士生,研究方向为区域与城市经济发展战略;美国Texas Tech University公派访问学者,中国人民大学高级访问学者(教育部资助);曾任重庆社科联理论研究室副主任(…
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