大力发展第三支柱个人养老金的现实意义
董登新
武汉科技大学金融证券研究所所长
中国养老金融50人论坛核心成员
原载《21世纪经济报道》2021年12月24日
2021年12月17日下午，习近平主持召开中央全面深化改革委员会第23次会议，其中重要内容之一，就是审议通过了《关于推动个人养老金发展的意见》。习近平在主持会议时强调，要推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，与基本养老保险、企业（职业）年金相衔接，实现养老保险补充功能。会议强调，发展多层次、多支柱养老保险体系，是积极应对人口老龄化、实现养老保险制度可持续发展的重要举措。要完善制度设计，合理划分国家、单位和个人的养老责任，为个人积累养老金提供制度保障。要严格监督管理，完善配套政策，抓紧明确实施办法、财税政策、金融产品规则等，让老百姓看得明白、搞得懂、好操作，让参与各方有章可循、制度运行可监测可检验。
可以肯定，这是中央对推动个人养老金发展首次作出重大战略部署，它对大力发展我国第三支柱个人养老金将具有十分重要的历史意义和深远影响，并具有里程碑作用。
美国民众不存款、不囤房，但热衷投资私人养老金
1994年，世界银行主张构建“三支柱”养老保障体系。第一支柱是国家责任的基本养老保险，其制度定位是底线保障，防止老年贫困，这就是我们常说的”保基本“，它是一项强制性制度，大多数国家实现全国统筹，并由中央政府统收统支；第二支柱是雇主责任的企业年金或职业年金，其制度定位是”补充养老“及”雇员福利“，有的国家是自愿推行，有的国家则是强制推行；第三支柱是个人或家庭自主安排的退休目的的养老储蓄，包括其购买或投资的个人养老金产品。
经合组织（OECD）将养老金划分为公共养老金与私人养老金两部分，其中，第一支柱基本养老保险基金属于公共养老金，而第二、三支柱养老金合称为私人养老金。由于基本养老保险大多为现收现付制，直白讲，也就是由在职者“供养“退休者，因此，它不需要太大规模的基金积累，大多数国家的基本养老保险基金规模相对稳定，不会有太大增长；与此相反，由于第二、三支柱养老金主要是缴费确定型（DC）的个人账户模式，再加上税收政策激励机制的导向，随着人均收入的增长，私人养老金规模不断增大，甚至有些国家的私人养老金储备规模已经超过该国GDP水平，例如，美国、英国、加拿大、澳大利亚、瑞士、荷兰、丹麦、冰岛等国私人养老金储备占GDP的比重均已超过100%。
以美国为例，美国是一个储蓄率很低的国家，美国民众和美国政府一样偏好”赤字“消费或透支消费，美国人不存款、不炒股、不囤房，但3亿美国人却拥有近34.8万亿美元（2020底的统计）的私人养老金储备，占美国家庭金融资产的比重高达33%，占美国GDP比重更是高达150%。与此相反，美国基本养老保险（OASDI）基金储备规模却一直不足3万亿美元，而且基本上不需要”财政补贴“就可以大体做到收支平衡。其根本原因就是美国基本养老保险只是底线保障，其退休金替代率仅有38%，因此，大约有15%的美国老年人一直处在贫困状态，他们除了领取退休金，还要申请低保（SSI）才能维持退休生活。因为美国私人养老金分布极不均衡，仅有45%左右的美国普通劳工拥有私人养老金。
不过，特别值得指出的是，正是美国庞大的私人养老金储备，为美国资本市场提供了源源不断的长期资金来源，并支撑了美国股市长达十年、八年的慢牛、长市。当然，反过来讲，美国股市的慢牛、长牛，也为私人养老金保值增值提供了巨大潜能和动力。在34.8万亿美元私人养老金中，10万亿美元直接持有美国公募基金，这不仅成就了美国基金市场全球第一，并占据了世界基金市场的半壁江山，而且美国股市也成为世界第一，同样占据了世界股市将近一半的份额。反过来讲，如果没有34.8万亿美元的私人养老金储备，美国基金市场和股票市场将是不可想象的。
我国基本养老保险“一支独大”，第二支柱“处境尴尬”
在我国，过去30年我们重点构建了10亿劳工的基本养老保险和14亿人口的基本医疗保险，实现了基本养老保险和基本医疗保险的制度全覆盖，为此，国际劳工组织（ILO）和国际社会保障协会（ISSA）充分肯定中国对世界人权事业及社会保障发展作出了巨大贡献，并给予了高度赞扬和肯定评价。
不过，从三支柱养老保障体系来看，我国仍存在不足。比方，第一支柱基本养老保险“一支独大“，第二支柱企业年金覆盖面太窄，第三支柱个人养老金尚属空白。主要原因是：第一支柱职工基本养老保险单位缴费比例太高（尽管已从20%降至16%），而且退休金给付替代率高达60%以上，远高于美欧国家（一般不足40%），这在一定程度上挤压了第二、三支柱发展的制度空间，同时也给企业和财政造成了过大负担和支付压力。
目前我国公共养老金储备总规模由三部分构成（根据2020年底的统计）：一是职工基本养老保险基金结余4.83万亿元；二是城乡居民基本养老保险基金结余0.98万亿元；三是全国社会保障基金权益资产规模为2.68万亿元。三部分合计为8.49万亿元，尽管国资划转充实社保基金正在进行之中，渐进式延长退休年龄方案也在制定之中，但随着社保持续降费，退休金刚性上涨，财政补贴规模不断膨胀，单一依赖基本养老保险的负担和压力越来越大，因此，做大做强国民私人养老金储备迫在眉睫、刻不容缓。
2020年底，我国企业年金基金结余规模仅为2.25万亿元，覆盖人群仅为2700多万人；职业年金积累规模约为1万亿元，覆盖人群约为3500万人。二者合计覆盖约为6000多万人，2020年底全国参加基本养老保险人数为99865万人，也就是说，拥有第二支柱养老金的人数占全体基本养老保险参保人数的比重不足10%，第二支柱养老金规模狭小、形同虚设，无法发挥补充养老的制度功能。究其原因，除了上述基本养老保险单位缴费比例过高、企业负担过重之外，我国企业年金提取环节的个人所得税负担远高于薪金个人所得税，这导致企业员工对企业年金失去信心，参与积极性不高。在我们曾经调研的一些国有企业，甚至有的博士（技术员）自动放弃企业年金，拒绝参加缴费，因为他们认为企业年金提取环节个人所得税太重，以致无法接受，不愿参加企业年金。这是我们在调研中感到十分尴尬和吃惊的事情。
此外，我国第三支柱个人养老金制度起步晚，发展慢，至今仍属空白。2018年我国先后试点了养老目标基金（简称“基金版“个人养老金）和个税递延商业养老保险（简称”保险版“个人养老金），2021年9月我国银保监会又推出了养老理财产品（简称”银行版“个人养老金）。三大序列的个人养老金产品推出时间不长，品种仍比较单一，市场选择余地不大，产品销售未达到预期效果。截止今天，养老目标基金资产净值约为1000亿元，何时能达到1万亿元，或是10万亿元？个税递延商业养老保险累计实现保费收入仅2亿多元，参保人数4.5万余人，试点效果远低于预期。然而，首批四款养老理财试点产品于今年12月6日正式发售，产品一经落地便售罄，场面十分火爆。仅半月有余，第二批“银行版”个人养老金产品便已悄然落地。
大力发展第三支柱个人养老金
很显然，在人口老龄化及少子化加剧的背景下，我们单一依赖第一支柱的基本养老保险是行不通的。在公共养老金规模一定的条件下，我们必须不断做大做强国民私人养老金储备，一方面既要加大税收优惠，尽力扩大企业年金覆盖面，另一方面也要大力发展第三支柱个人养老金，构建全生命周期养老储蓄的国民理念，将个人养老融入家庭理财的资产配置中。大力发展私人养老金，不仅有利于发挥其补充养老功能，完善三支柱养老保障体系，而且也有利于A股市场“去散户化“，同时为资本市场提供保质足量的长期资金支持，有利于资本市场稳健发展，反过来，也有利于养老金保值增值。这是一种互利双赢的格局。
正是因为第二支柱企业年金在短期内无法快速扩面、扩容，因此，我们寄希望于个人养老金超前发展，并发挥更大的补充养老功能。事实上，面对来势汹汹的人口老龄化，我们国民尚未作好养老储蓄的物质准备和精神准备。过去我们的家庭理财一直偏好短炒、赚快钱，要么单一炒股，要么单一囤房，急功近利，家庭理财具有极强的投机性，养老储蓄尚未提升到家庭理财的范畴。2020年底，我国宣布已全面建成小康社会，并开启了中国特色社会主义现代化强国建设的新时代。今天，当我们已经解决温饱、变得富裕后，就要开始树立以全生命周期养老储蓄为目标的家庭理财观，将过去短炒、赚快钱的理财模式转向长期积累、长期投资的养老理财模式。
然而，要想大力发展第三支柱个人养老金，就必须同时两手抓。
一是通过税收政策驱动，构建有效的政策激励机制。我们必须借鉴企业年金提取环节高税负的教训，通过设定差异化的税优标准，在个人养老金提取环节，如果账面累积余额低于设定标准（也称豁免标准），可以全额免税、分期提取；如果账面累积余额超过一定标准，就必须对超过部分缴纳个人所得税。这样可以鼓励并保护中低收入人群参与个人养老金的积极性，同时对于拥有丰厚企业年金又想购买个人养老金产品的高收入人群也是公平的。
二是以产品供给驱动有效需求，鼓励金融机构开展个人养老金产品研发和业务创新，为投资者和消费者提供更加多样化的投资选择，正如深改委会议提出的“让老百姓看得明白、搞得懂、好操作“，用产品吸引力赢得家庭理财的信任。要做到这一点，金融机构不仅要主动做好国民养老教育和舆论导向，将养老储备理念贯穿到家庭理财的每一个细节之中，而且一个好的个人养老金产品还需要配备优秀的投资管理团队，确保个人养老金的长期收益率稳定和保值增值，这才是无形的广告和吸引力，才能赢得家庭理财的充分信任和欢迎。
我们相信，随着基金版、保险版、银行版个人养老金产品越来越丰富，金融机构参与个人养老金产品研发和业务创新也会极大地提升投资者和消费者的信心，让个人养老金产品真正走进千家万户。到那时，14亿中国人的私人养老金储备将是一个巨大的天文数字，它对中国社会保障制度以及实体经济和资本市场的意义将是翻天覆地的。
