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广东率先为行政审批制度松绑意义重大

广东率先为行政审批制度松绑意义重大

  8月22日,国务院总理温家宝主持国务院常务会议,决定取消和调整314项部门行政审批项目,并特别批准广东省在行政审批制度改革方面“先行先试”。

  当天的国务院常务会议决定,在以往工作基础上,再度取消和调整314项部门行政审批项目,其中取消184项、下放117项、合并13项。令外界颇为关注的是,此次会议特别批准广东省“十二五”时期在行政审批制度改革方面先行先试,授权广东省对国家行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整。

  简单地说,审批就是为社会活动设定门槛,是管老百姓能干什么不能干什么的;审批意味着权力、利益。我国的行政审批脱胎于计划经济,改革开放以来,无所不包的“管制”虽已被打破,但依然问题多多。其诟病主要有两方面:一是效率低下,二是权力寻租。所以,行政审批改革既要实现提升行政效率之功效,又是压缩设租空间、减少贪腐的重要手段。

  一下子拿下314项部门行政审批项目,不可谓力度不大,但想想这一改革全面启动已经10年,虽分6批取消和调整了2497项行政审批项目,但还有1000多项有待攻坚,而剩下的都是权大利大也最难改的,因此,艰巨的任务还在后面。行政审批藩篱不破,政府改革难收实效。减少审批,则是政府在自己身上动刀,因此,必须拿出“刮骨疗毒”的勇气,将自我革命来得更“狠”一点。

  这意味着,原来各种借口“上面有规定不能改”、“与中央政策抵触”而“拒绝放权”的行为,将不能再像过去那样振振有词。

行政审批改革为什么首选广东破冰?

广东行政审批改革  据了解,广东省分别于2000年、2002年、2004年、2009年进行了四轮行政审批事项清理,取消和调整了2300余项审批项目。“尽管如此,各方要求进一步清理审批事项的呼声仍然不断。”广东省编制委员会办公室一负责人表示。广东省编办是广东省“转变政府职能深化行政审批制度改革”的牵头单位。

  对于广东而言,深化行政审批制度改革、进一步转变政府职能的要求确实十分紧迫。一方面,广东作为中国改革开放的先行区,市场已经比较成熟,推动行政审批改革的难度相对较小、阻力也相对较少;另一方面,广东又是一个劳动力红利基本退出,要素制约日益增多,中小企业、小微企业急需转型的地区,行政审批制度到底怎么改、向哪个方面改、改到何种程度,不仅需要广东积极探索,而且需要高层进行顶层设计。

  将广东列为深化行政审批制度改革的试点,既是满足广东自身的需求之举,也能够为未来全国范围内行政审批改革的继续深化积累经验。如果试点的效果好,试点产生的溢出效应也会更大,行政审批改革就应该尽快推广至全国。

国务院“放权”的现实意义

行政审批改革  行政审批是计划经济体制的产物。过去我国行政审批过多,各级政府干涉过多,市场缺乏活力。现在我国处于经济增速下滑、加大力度"稳增长"的关键时期,搞活市场、放水养鱼、给市场以宽松环境,为市场主体自由经营决策提供更大的自由度,就显得尤为重要。

  当前我国深化经济体制改革的核心问题是改革政府和市场的关系,如何释放市场主体活力,将政府权限由审批变成备案,由备案变成取消,尽可能缩小政府对市场干预的范围,这是改革的总体方向。

  其实十年来国务院分六批共取消和调整了2497项行政审批项目,占原有总数的69。3%。但这一次放权行为的时机和背景特别,所以留下了许多遐想空间,那么究竟这一次放权有什么现实意义?

  首先是政治意义。此次"减"、"放"、"转"一批行政审批项目,有助于加快厘清政府与市场的关系。减少行政审批,也反映出政府驾驭经济的能力在不断增强,调控能力越来越强。取消行政审批表明目前已有一部分生产要素完成了市场化的资源配置,企业的自营度在加大,被行政审批抑制的需求将得到增长,打破约束生产力的藩篱,对"稳增长"作用重大。

  我们国家政治生活中的一件大事,那就是大家翘首以盼的十八大。在十八大召开前夕,国务院高调进行了放权行为,在314项放权行动中,其中取消184项、下放117项、合并13项,放权力度十分的大,单取消和下放就达301项,并且批准广东省在行政审批制度改革方面先行先试。这些信息表明,高层在制度设计方面有了成熟的思路和通盘的考虑。中国在经济体制改革方面取得了骄人成绩,但如何推进政治体制改革?这是一个棘手的难题。但再难还是要推进,再难还是要改革,这是一条必须要走的艰难之路。

  这一次国务院选择了改革开放的前沿阵地广东作为试点也具深意,说明中央改革的决心和信心是巨大的。同时也说明即将召开的十八大是值得期待的,314项部门行政审批项目的取消和调整释放出了进一步深化改革的明显信号。对于那些想躺着成绩上睡大觉或者想松懈一下思想的同志是一个警钟,如何迎接党的十八大胜利召开?关键还在于深化改革开放!

  其次是经济意义。众所周知,自金融危机爆发以来,我国经济在内外各种因素的共同夹击下,遭遇很大困难。特别是去年下半年以来,经济出现了持续下行的现象。“稳增长”已成为当前最重要、最紧迫、也是最艰难的一项任务。虽然中央出台了一系列的“稳增长”措施,也出台了诸如鼓励民间投资的“新36条”、结构性减税等具体政策,但是效果并不明显。一个很重要的原因,就是受现行行政体制和运行机制的影响,在行政权力被部门控制、行政行为被部门左右的情况下,使政策的可操作性不强,措施很难得到有效落实。

  市场经济下,行政权力越大,行政对经济的干预越多,市场的活力就越小,经济的内在动力就越难得到充分发挥。特别是名目繁多的行政审批,其中有些更像是套在企业身上的“枷锁”,让企业动弹不得。所以,先从行政审批改革入手,斩断部门的行政审批权力之手,把权力交给市场、交给市场主体,无疑是最有效的措施。

  此次放权行动表明中央对经济发展的重视和关心,毕竟我们要依靠出口导向来拉动经济发展的时代已过去,只有挖掘自身的内在潜力,深化行政审批制度改革,增强市场资源配置的作用,激发内在的潜能,推动经济快速稳定增长,这才是放权的关键和目的。

  经过多年经济体制改革,我国民营经济活力始终没有得到很好的释放,民营经济发展的玻璃门现象始终存在,仍然没有解决国进民退,国有经济垄断资源配置的问题,这也是当前中国经济长远发展最大的阻力因素,这时候加快对小微企业、民营企业审批的减少,这实际上也是当前形势下促进经济的好办法。

  另外,从整个改革的大趋势来看,我们要不断放开、不断的让多元化的经济形态推进,这也是我们长期的经济改革的一部分。在这个结骨眼上抓紧推出这个跟出台新36条细则,应该一脉相承的。

  可以肯定,如果能够以此次取消行政审批事项为切入点,在行政审批制度改革方面力度再大一些,那么,必将开启新一轮民间投资的热潮,民间投资不仅会成为 “稳增长”的重要力量,而且会成为中国经济可持续发展的重要推动力。甚至可以说,下一个三十年,中国经济快速发展的主要动力将来自于民营经济。

  而小微企业不仅是就业、居民收入提高、社会稳定的主要载体,也是税收等的重要来源。虽然经过多年的经济体制改革、开放搞活,民营经济的活力已得到了一定释放,民营经济也成为了国民经济的重要组成部分。但是民营经济发展的玻璃门、天花板始终没有消除,甚至在一些领域还出现了不断收紧的现象。以民用航空领域为例,十多年前就已经对民间资本开放,但由于航线资源、财政补贴等仍掌握在行政部门手中,民营航空公司的生存空间很小。相反,如果行政审批权限下放,让市场来决定航线资源的分配、财政补贴等,民用航空领域的竞争就会更加充分,服务水平、服务质量等也会大大提高。

行政审批改革  关心小微企业,支持小微企业发展,不仅将成为今后行政审批改革的重点之一,也将成为政府职能转变、政府重心转移的重要内容之一。

  事实上,改革行政审批制度,取消和调整行政审批项目,减少收费,也可看作是结构性减税的一种方式和手段。尤其令人欣慰的是,由于取消和调整的行政审批项目,重点在实体经济、小微企业和民间投资,比一般意义上的结构性减税来得更直接、更实惠,更符合经济发展实际、更能得到企业和民间投资者的欢迎。

  此次国务院把取消行政审批项目的重点放在支持和鼓励民营资本、小微企业发展的领域。只有加快扶持促进民营经济、小微企业发展,通过激发它们的活力来扩大社会投资,真正回归经济本身增长最有力的制度安排,方向是完全正确的,不仅对短期经济有促进作用,从长远看也是有利的。鼓励民营资本和生产要素进入市场,将会促进取消行政审批领域产品服务供应量的增加,供应的增加会带来价格的下降、消费的增加,从而促进经济走向良性增长。

"权力定势"让改革困难重重

行政审批改革  放权行为并不是一件容易的事情,许多权力部门长期以来养成了"权力定势",一旦取消、下放与合并,会带来一些习惯性的势力阻碍。一项数据显示了这项工作的艰巨性。据广东省编办透露:最近半年来,为了拟定《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》,整理形成《广东省人民政府2012年行政审批制度改革事项目录》,广东省编办共召开相关会议200多场,征求意见专题座谈会20余场,与部门协商900多次。

  早在去年年底,广东为了使得这项工作顺利推进,就专门成立了由专家学者及老领导组成的“省转变政府职能决策咨询委员会”,中国体制改革研究会副会长黄挺是六位委员之一。据他透露,广东省今年首次公布的第一批行政审批制度改革事项,外界看到的是一张目录公告,背后则是反反复复的“扯皮”。“有些部门仍然以各种理由拒绝放权,理由基本上都是上面有法律规定。”

  黄挺表示,“其中一项涉及成品油事项的审批,省发改委就为此反反复复交涉,来回了好几次,甚至以国家能源安全、关系民生为理由试图拖延。省教育厅的一项审批事项也是如此来回了好几次。据我所知,在进入决策咨询委员会之前,广东省编办已经为这些事情做了好几个月的工作,反反复复沟通协调。”

  黄挺说,之所以这么困难,主要还是利益问题。审批制度是计划经济的产物,不适应当前经济社会的发展,而且容易滋生腐败问题。“一些部门不愿意放,就是因为有好处。”

  黄挺还发现,“前几年取消的一些审批项目,现在又出现了,甚至不到几个月就恢复了。有些则变着方式又复活,如母目录取消,子目录则保留,或者合并到其他项目中去等等。”

  华南理工大学公共管理学院教授、政府绩效评价中心主任郑方辉认为,“政府职能转变的核心在于政府‘应该干什么’,它应当把许多权力退出来给社会中间组织,并加大培育社会组织的发展。政府权力的特征是单一的、垄断的,它自上而下,具有统一性,而不像社会组织那样因为有竞争而充满活力。”

  一位政经观察人士则认为,从公布的数据来看,从中央到地方的审批项目已经取消调整了大约七成,表面上看已经取得了很大的成绩,“但剩下的才是‘精华’,它将触及一些部门的核心利益,也是改革的难点所在。”

  其实,早在今年两会期间,广东省委书记汪洋与中国工程院院士钟南山在广东代表团小组讨论有关政府放权改革的阻力时,就表示“如果法律有障碍,我们一起去‘上访’解决”。汪洋认为,今天的改革之所以推进困难,就是因为许多改革涉及到了一些部门利益,并且这些利益“搞得不好会影响到中央各部门”,他希望广东的改革能够得到中央各个方面的支持。

改革的关键在于政府实施公共管理的手段改良

行政审批改革  六轮改革,有人用艰苦卓绝来形容,关于行政审批改革知易行难的例子更是不胜枚举。因为对行政审批制度进行改革,且把重点放在取消和调整审批项目上,这是政府在削减自己掌握的审批权力,是政府进行的一场“自我限权”,期间对权力的痴恋和利益的纠葛,注定了不会一帆风顺,更不可能一蹴而就。

  但对于社会建设来说,一直以来,行政审批的繁琐严重阻碍了社会运转的效率,为社会所诟病。大多数人都有切身体会,常常为了一纸证书要跑遍所有部门,盖满红红的公章才有可能完成,而且为了一个公章“跑断腿”的现象更是屡见不鲜,人为刁难成了常事。在这种体系下,审批成本大幅增加,导致社会运行效率下降。因此,降低行政审批环节是众望所归的改革,也是政府改革的一个重要环节,是转变政府职能的重要方面。

  可行政审批制度改革是一项系统工程,必须要有一个系统的解决方案来支撑整个改革,否则极易走向另一个极端--旧的行政审批在减少,新的行政审批层出不穷;也容易陷入误区--谈到审批改革就是权限“瘦身”,将“下放”权限的数量当做改革成果,《行政许可法》被扁平化成“行政权限压缩法”,甚至一味强调公权退出市场,导致该管理的不管理、该服务的不服务。

  所以说,行政审批制度改革,不能简单地理解为审批事项的增减,也绝不等于取消行政审批制度。审批制度的改革是基于政府实施公共管理和服务一种手段的改良。改革的关键在于弄清哪些该审批,哪些不该审批,哪些可以取消,哪些可以下放,哪些可以转移。从根本上说,只有合理地确立了“有限政府”的职能,才能明晰改革的内容,而确立政府职能,又取决于厘清政府与市场、政府与社会的关系。换句话说,政府与市场、与社会的边界清晰了,则政府该干什么、不该干什么,哪些事项应该取消、哪些事项应该转移就一目了然。

  事实上,行政审批制度改革指向的就是建设一个“小政府、大社会”。这是一个还权于社会、还权于市场、还权于民众的过程。因此,在这个过程中,必须重视社会组织改革,培育和提升社会组织能力,以满足行政审批制度改革转移承接的需求。

  但同时,还权社会的过程也是一个对政府限权的过程。如果不能建立健全体制来强化对权力的约束,行政审批制度改革所能带来的好处不过都是理想状态,终究无法落实,社会也无法从中得到真正的实惠。沿着行政审批制度改革十年的发展轨迹,从目前情况来看,一些地方政府仍然受眼前利益和地方局部利益的影响,不愿压缩和砍掉一些可以带来部门利益的行政审批项目,审批权在某种程度上甚至成了权利寻租的一种稀缺资源。

  要告别过去“重审批、轻服务,重准入、轻监管”的行政审批制度,建立“少审批、重服务,宽准入、严监管”的新制度,从“万能政府”走向“有限政府”,必须建立和完善公开、公平的博弈机制,扩大公共参与、合作、谈判、协商的空间,扩大社会组织等民间力量的参与权和监督权,扩大社会公众的话语权、谈判权和选择权,以此来防止那些削减下放的审批权以其他形式轻易反复,出现“只有形式没有内容”的伪改革。

  推进这行政审批制度改革要符合的大道理,就是国务院常务会议提出的两个“凡”:凡公民、法人或者其他组织能够自主决定的,市场竞争机制能够有效调节的,行业组织或者中介机构能够自律管理的,政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的,一律不设前置审批。因此,对一切习以为常的审批项目都可以画问号:不审行不行?而具体做起来就要“减、放、转”。“减”,即能取消的取消,该压缩的压缩;“放”,把该由下一级审批的权限下放,不留梗阻;“转”,不该由政府管的,转由有资质的社会组织承担管理职能。

结语

  毫无疑问,这样的改革气象,为期许国家进步者所乐见。中国未来的发展,需要借助方方面面的动力来推动。这其中,政府所要担当的职能必须厘清。必须承认,政府与企业、市场、社会的关系至今没有完全理顺,政府还在管着许多不该管、管不了也管不好的事。这些问题导致政府行政管理和社会资源配置的低效,限制了正常的市场竞争,并成为阻碍生产力发展的体制性障碍。同时,过多、过滥、过于复杂的行政审批,也是腐败的温床。推进行政审批制度改革,目标就是求得突破这些体制性障碍,并从源头上预防和解决腐败问题。

  过去谈及行政审批制度改革的原则,一般会提及五项原则:即合法、合理、效能、责任与监督。这些理念至今依然适用,但又不能仅局限于此。温家宝总理去年11月曾在推进行政体制改革的专门会议上提出,要坚持市场优先和社会自治原则。

  如是观之,对行政审批制度改革已经取得的成绩,要肯定;对于此项改革的未来,要期待。当然,也不能回避,这条改革之路并非坦途。

  如今,广东获批试点,意味着它在一些涉及中央部委权限方面的突围有了依据。既有自我削权的决心和动力,也有扎实的推进举措,又获得了更大的改革空间,广东再次立于改革潮头。广东的实践,将对全国行政审批改革的实质性突破产生重要示范作用。

附:我国行政审批的五个阶段

行政审批改革  我国的行政审批制度伴随着行政体制改革的深入同步进行,虽然时间不长,但是发展过程中出现了明显的阶段性特征,主要包括一下几个阶段:

  1、20世纪70年代末至80年代初。在这个阶段里,我国的行政审批制度改革主要围绕中央政府与地方政府之间的权力分配而展开。

  2、1983年至1988年。这次改革主要是转变职能、下放权力、调整结构、精简人员,国家部委内部设司、处两级。同时把直接管理企业的职能转移出去,使政府对企业由直接管理转向间接管理。

  3、1993年至1997年。国务院秘书长罗干于1993年3月召开的八届全国人大一次会议上关于国务院机构改革的说明中提出:要按照建立社会主义市场经济体制的要求,加强宏观调控和监督部门,强化社会管理职能部门,减少具体力放给企业,把应该由企业解决的问题,交由企业自己去解决。

  4、从1998年至2003年是广泛发展阶段。改革重点是大幅度精简行政审批事项,规范审批程序,设定审批时限,公开审批内容,建立一套便民利民的行政服务体系。实现政企、政事、政社分开,建立廉洁高效、行为规范的行政管理体制。

  5、从2004年至今, 是在新形势下, 为了适应全面建设小康社会, 开创中国特色社会主义新局面而进行的新一轮行政审批改革。

价值中国网编 2012-08-29
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