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新土改:三中全会的改革焦点

新土改:三中全会的改革焦点

       即将召开的十八届三中全会,将涉及土地改革的议题。新土改争议已久,新的措施将允许农民直接转让土地,允许农村土地自由流转,对农村建设用地不再经过征地程序可由村集体自主决定流转。这关系到很多人的切身利益,影响范围广,很可能成为本次会议的关注焦点。

  王志浩预期,新的土地制度改革方案将放松对农村建设用地使用权流转的规定,允许村集体直接出售农村建设用地,而不必再通过征地程序。该政策仅适用于农村建设用地,耕地不在此列。对中央政府而言该项政策的优势在于有望缓解民生紧张,同时有望增加农民收入。另外有消息称国土资源部整体上对这一改革持赞成态度。然而土地改革的落实还将受到不少条件的制约。
 

“新土改”路径争议:制度“红利”还是资本盛宴?

 
  当下中国土地制度中的农村产权制度,是以30多年前确立的以家庭联产承包为核心的经济体制。依照《宪法》,我国土地所有权归属分两类:一是全民所有制,即国有土地;二是劳动群众集体所有制,主要指农村集体土地。
 
  这直接导致了土地买卖方面出现很大不便,根据法律,国有建设用地使用权可自由出让,但集体建设用地不能出让、抵押。
  在专家们看来,要想实现这一目标还有不少的“门槛”需要跨越。
 
  首先即是要打破政府的利益驱动。“现行的补偿标准仅仅是对土地的‘表面’价值的补偿,对于土地增值、预期收益等功能价值均没有体现。考虑到目前缩小及严格限制征地范围的主要改革方向,因此我们认为,在征地改革中,应按照被征土地的未来价值,估算被征地农民的利益分配,并进行合理的补偿。”中国房产信息集团分析师李莹表示。
 
  其次,法律上的问题同样可能拖慢“农地入市”的进程。“土地分城镇和农村两块。上世纪80年代初期,城镇的土地改革已经相对成熟,城镇土地由原来不能流转到可以自由流转,问题比较少一点。现在难点在农村,农村的难点又在农村土地集体建设用地流转,现在这方面的政策还是空白。比如说小产权房,没有相应的法律去处理。”党国英说。
 
  同样,让专家们担心的还有“土地流转”实践中的变形。
 

新土改损害了谁的利益?

 
  郭施亮撰文称,需要注意的是,与农村集体建设用地流转有着密切联系的是存在多年的城乡土地二元产权机制。作为 1958 年实行至今的机制,其严重阻碍了农村经济的发展。期间,城乡之间的户籍、资源等矛盾愈演愈烈。在社会的发展进程中,往往过分强调城镇的经济发展,国家也愿意将大量的资源投放至此。相反,国家却忽视了农村的经济发展,相应的投放也非常有限。随着国家经济的快速发展,城乡土地二元产权机制急需改变。一旦通过改革促使农村资产货币化以及农村住宅房等相关措施实现商品化后,也必将大大激活农村潜在的巨额财富。但是,此举也必然打破地方的垄断土地平台,也会造成农户失地等风险。
  近十年,地方对土地的依赖度越来越大。而上级对地方的政绩考核以及分税制的扭曲发展加剧了地方对土地的依赖性。以分税制为例,由于地方的事权与财权的不匹配,从而导致地方利用其他渠道而实现收入。 1994 年分税制改革以后,地方的财政收入增长模式发生了巨大的转变,即从以往主要依靠企业税为主的收入模式转变为依靠营业税为主的收入模式。值得一提的是,建筑业当属营业税的主要收入来源,而过度的城镇化也有利于促进地方的收入。
 

“新土改”方向:同权同价、自由流通

 
  利益格局的真正突破,仍需要自上而下的顶层设计。从当前的情况来看,中央与地方财政制度的改革是一个涉及整体制度设计的改革,并非一朝一夕之功,而在地方政府摆脱“土地财政”之前,合理的路径应该还是在地方试点先行,在一些“土地财政”并不突出的地方进行试点,通过试点范围的扩大和试点地区的经验总结,来逐步推进农地制度的变革。
 
  但是试点也应有突破,目前各地的试点仍然是在现有制度框框里打转,所谓试点仍侧重在技术层面,力度太小。新土改的目标是城镇用地和农村用地同权同价和自由流转,既然是试点就应该在这方面实现真正的突破,破除农村土地目前必经的地方政府征地的环节,打破农村土地和城市土地的界限,让农地直接面对城市建设市场,否则“试点”就没有意义。
 

推进“新土改”的时机

 
  国土部新的试点意见是,探索以经营性集体建设用地使用权入股、联营以及企业兼并、破产等引致的转移等合法流转方式,并且范围限定于城镇建设用地范围外。
 
  表面看,这是国土部冲破现有制度框架的动力不足。实际上确有三大难关横亘在“新土改”面前。
  第一条是与现行法律不符,《宪法》及《土地管理法》均明确规定了农村集体建设用地的用途,且堵死了其流转的口子。第二条是担心集体建设用地流转会造成农民大量失地,形成社会的不稳定因素。第三条是集体建设用地进行流转,势必破坏地方政府垄断土地的平台。
 
  但这三大难关都不是不可跨越的。首先,现行的不适应改革形势的法律是可以通过全国人大予以修改的,想当年包产到户的形势促使修改了《宪法》中关于人民公社的条款。其次,现在就想到可能会有大量失地农民,那是好事,说明现在就要考虑如何在集体建设用地流转中保证农民的就业和社会保障。第三,在实行农村集体建设用地流转的同时,要顾及地方财政收入,或是增加中央财政对地方的转移,或是重新分配中央地方财税收入比例。
 
  当然,我们不一定非要在十八届三中全会上通过“新土改”,但是我们希望不要错过时机,这个时机就是以实行农村集体建设用地流转来促进加快城镇化进程,或者是以加快城镇化进程来推进“新土改”。
 
 

对“反对”意见的反对

 
  针地“新土改”的重新进入公众焦点,有学者专者也纷纷发言反对土地私有化。那么,这些“反对”的理由是否成立呢?国资委专家卫祥云在价值中国网撰文,逐一反驳了“土地不能私有化的五大理由” ——
 
一、土地私有化会造成土地兼并,造成大量失地农民;一部分农民卖掉土地后会沦为赤贫,成为社会不稳定因素?
 
       首先,集体所有土地确权到人以后,大多数农民不会轻易卖掉土地,因为土地历来是农民的命根子,他们知道怎样保护自己的财产并通过土地经营获取更多的土地收益。
 
       其次,土地私有化后肯定会有人卖掉土地,完成“鲤鱼跳龙门”的惊险一跃,或转向城市生活或谋求离土不离乡的其他营生,这不是我们实行土地制度改革梦寐以求的结果吗?另一方面,这部分人卖掉的土地通过市场化的交易到了真正需要土地的人的手中,这不也正是我们要实行土地规模经营,提高土地规模效益的有效途径吗?
 
       第三,有人认为:现在恰恰是在城市有固定工作而在农村也有宅基地和承包地的人主张土地私有化,愿意卖掉土地获取一笔收入。而广大农民却鲜有人提出土地私有化的主张。 恰恰相反,原来在农村生活的人现在到城市工作要卖掉土地,他们并不是因为“失地”而无法生活,而是有了在城市工作和生活的能力才会选择“卖地”。这种现象恰恰说明农民分到土地后,如果没有更好的生活条件和现实目标,不会选择卖掉土地的。
 
二、土地私有化理论源于西方经济学,而用西方的经济理论指导中国的土地制度改革是食洋不化,在实践中难以行得通?
 
       首先,“有恒产者有恒心”之理念最早来源于孔孟学说,比西方的市场经济理论早了许多年。我们常常讲要继承和发扬中华民族的优秀文化传统,但不能有不同意见和看法就拿“崇洋媚外”说事。对此,我们应该重温一下改革开放的总设计师邓小平关于“资本主义也有计划,社会主义也有市场”的英明论断。正因为邓小平思想的拨乱反正,很多适用于西方的经济学理论才在中国开花结果。
 
       其次,中国目前的政党和政治体制非常有利于集体土地的私有化改革。中国从孙中山先生提出“平均地权”的口号以来一直到中华人民共和国的成立,基本上没有一次像模像样的土地制度改革。山西的北方军阀阎锡山,或国民政府及蒋总统本人在土地制度改革的根本问题上也乏善可陈。只有中国共产党在新中国成立之前领导完成了震惊中外的大规模的土地改革运动,使广大农民实现了“耕者有其田”的愿望。历史证明,中国共产党不愧是领导土地制度改革的高手和旗手,只要愿意改革、敢于改革,办法总比困难多。但不幸的是中国共产党在同是土地制度改革中犯了急于求成和盲目冒进的错误。在1953年实行了第二次不成熟的土地改革,即把农民的土地通过合作化手段由私有制变为集体所有制,并在1958年全国实行人民公社化管理。
 
      如果从辛亥革命至今百年多的历史算起,孙中山提出了平均地权的思想,毛泽东领导了伟大的土地改革运动,邓小平实行了家庭联产承包责任制的创举被载入史册的话,那么今日中国共产党的最高领导人如果能够审时度势发动一场新的土地制度改革运动,必将成为中国改革开放以来的又一重大事件,载入史册。
 
三、中国历史上的土地产权一直处于变动之中,如果实行土地私有化,会改变社会主义公有制的性质?
 
      首先,要厘清土地私有化的范围只包括集体所有土地,而不包括国有土地。而且要明确在集体土地私有化以后,完全可以通过交易使私有土地变为国有土地,而国有土地是不可能变为私有土地的,即使通过交易也不允许,因为按照国有土地全国人人有份之原则是无法实现任何形式上的交易、赠送和流转的。而只要保证了国有土地的神圣不可侵犯,就不会改变社会主义公有制的性质。
 
       其次,我们不能认为中国历史上土地产权一直处于变动之中,就否认给与农民土地产权的重要性和必要性。也不能认为过去从来不尊重农民的土地产权就认为土地私人产权不适合中国国情。就如同从来不让农民有产权自由,反说农民不会管理产权一样。
 
四、有学者提出我国农村集体土地的土地家庭所有制、土地家族共同体和土地村社共同体三个概念,认为这是我国农村土地制度改革不可改变的历史和今后的发展趋势?
 
       首先,三个概念中只有土地家庭所有制易于理解,而易于理解的原因是其符合当前的土地家庭联产承包责任制,属于未确立土地产权的初级发展阶段,而不适宜土地要素的产权改革,也不利于有效保护土地产权和提高土地利用率。
 
       其次,土地家族共同体是一个不确切的概念。它可以是两个家庭以上的组合体,也可以是以一个姓氏组成的宗族大家庭。但这个所谓的土地家族共同体多存在于过去的历史岁月,现在则随着家庭的小型化发展趋势而不易存在和难以出现。即使有个案存在,亦属于“土地集体所有制”的一种形式而已,且这种情况只会越来越少。
 
        第三,至于“土地村社共同体”无非就是“土地集体所有制”称呼的另一种叫法,过去不存在,现在无新意,将来难发展,甚至可以说与土地私有化无关。
 
五、有学者认为在中国目前“民生没有基督化,公权没有制衡化,印钞没有中立化”的前提下谈所谓的“农民土地私有化”的观点过于“独立”和超前?
 
       首先,民生基督化不是土地私有化的必备条件,中国人与世界人民一样享有选择信仰的自由。不能因为世界上有的实行土地私有制的国家很多人信仰基督教就把民生基督化列为土地私有化的条件之一。
 
       其次,公权制衡体制各个国家有较大不同,亦有先进与落后之分。但公权制衡体制的建立和完善是一个动态发展过程。我们不能设想有朝一日公权制衡体制完善以后再去搞土地制度改革;我们更应该认识到实行土地私有化才是促进公权制衡体制和机制建立的有效措施。
 
       第三,印钞中立化的美国是土地制度私有制;而印钞中立化的香港特别行政区是土地租佃制。目前中国的土地制度包括国有和集体所有土地两种。我们所研究的土地私有化改革仅包括集体所有土地,而且不排除在现时中国的情况下集体土地向国有土地的转化是实现土地产权交易的途径之一。因此虽然目前中国印钞不能中立化,但应认真研究集体土地的私有化。
 
 

结语

       通过对“土地不能私有化”五个理由的分析,卫祥云认为厘清土地制度改革思路一定要克服单向思维:只讲农村人口向城市的转移,不谈确立土地私有化后城乡人口的双向流动;担心农民得到土地后会卖掉土地,低估农民对土地产权的渴望和产权保护意识;偏重考虑土地私有化后农村会出现的现时问题,较少前瞻土地私有化后会带来制度改革的长期红利。因此,对集体土地的私有化改革是牵一发而动全身的长效改革,是一项调动和引导千千万万个市场个体保护土地和提高土地利用率的自觉行动和自发行为。

 

 

价值中国网编 2013-10-09
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刘翠英 评论了 马云所谓“新计划经济”将取代市场经济?
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马芙蓉 评论了 美国退出TPP, 并非退出亚洲!
分析精辟,值得学习,受益匪浅!
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