党的十六届六中全会明确提出“加大对欠发达地区和困难地区的扶持。中央财政转移支付资金重点用于中西部地区,尽快使中西部地区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善,逐步缩小地区间基本公共服务差距”,“逐步实现基本公共服务均等化”。党的十七大进一步强调,要按照“共同建设、共同享有的原则,着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题”,“加快推进以改善民生为重点的社会建设”,扩大公共服务,并将人人享有基本公共服务作为让人们共同分享发展成果、促进社会公平正义及构建和谐社会的重要内容和基本途径。十七届三中全会则将“城乡基本公共服务均等化明显推进”作为2020年全面建设小康社会的基本目标之一。“逐步实现基本公共服务均等化”已经成为当前我国改革和发展的重要内容和重要目标,如何“逐步实现基本公共服务均等化”也成为当前改革的重点和难点之一,也是亟待回答的重大理论和实践问题。
一、我国基本公共服务均等化面临的三大任务
向国民提供均等的公共产品和公共服务是政府的基本职责。如果根据人们需求的公益性程度及其需求满足中对政府的依赖程度的不同,我们可以将公共服务分为“基本公共服务”和“非基本公共服务”两类。前者是政府必须承担和满足的公共产品和服务,后者则可以通过政府以外的社会组织或市场来提供。有相当多的需求和产品具有混合的特征,在市场和社会提供的同时需要政府的支持和参与,这可以称为一种“准基本公共服务”。基本公共服务是一个社会人们生存和发展必需的基本条件,是一个社会非由政府提供不能有效满足和充分保障的基本福利水准。一般来说,政府是基本社会公共服务的提供者,是非基本社会公共服务的倡导者和参与者,同时是整个社会公共服务的规划者和管理者。
建国以后特别是改革以来,我国基本公共服务的范围不断扩大、服务质量不断提高。但是,总的来看,我国基本公共服务不仅存在“供给不足”的问题,也存在“享受不均”的问题,非均衡或非均等性问题突出,地区之间及城乡之间的差距仍在扩大。最主要的表现在资源占有不均、服务水平不等和权益保障失衡三大方面。从义务教育生均预算内教育事业支出来看,1993年东部和西部地区小学生均预算内教育事业费支出极差率为1.76,而2005年极差率达到2.11,差距在拉大。2005年全国最高省份上海高达8222.59元,最低的省份河南为865.28元,相差9倍多。从医疗卫生服务来看,目前不到40%的城镇人口占有近60%的医疗资源。2005年城市居民人均卫生费1044元,农村为377元,城市是农村的2.7倍多;79%的农村居民人口为自费医疗群体,而城市为44.8%,高出34个百分点。农村医疗服务经费中17%来自于政府拨款,另外83%来自农民缴费,包括合作医疗缴费。2005年城市居民人均卫生费1044元,农村为377元,城市是其的2.7倍多;2005年城镇居民人均医疗保健支出为600元,而农村居民仅为168元,相差3.5倍。①北京以占全国1.2%的人口占全国6.46%的卫生费,上海以占全国1.39%的人口占了全国5.13%的卫生经费,两个城市共占了近12%的卫生费用。②从社会保障来看,按照国家统计局根据2020年全面建设小康社会的目标测算,2006年社会保障的实现率为50.24%。③城乡之间及地区之间社会保障水平和质量存在较大的差距,且在不断扩大。尤其是城乡之间社会保障存在严重的非均衡性和非公平性。2003年城镇居民最低生活保障人数每万人中有2247人,农村居民最低生活保障人数每万人中只有367人。按享受社会保障的从业人员计算,农村的社会保障覆盖率只有3%,城乡社会保障率的比例为22:1,城乡人均社会保障费的比例为24:1。在扶贫救助方面,按民政部统计,2002年农村仅有404万人得到最低生活保障,占应保人数的25%,而城镇享有最低生活保障人数达到2054万人,基本实现了应保尽保。④直到2007年8月,国家民政部的统计,现在农村的低保人数仅为2311万,低保的平均补差标准是28元。⑤尤其值得关注的是,而且,由于城乡之间及地区之间经济的非均衡发展,城乡之间及地区之间公共服务的水平与质量差距仍在扩大,进一步拉大了城乡之间的收入水平及社会发展的差距。2004年,我国名义城乡收入差距为3.2:1,若把基本公共服务,包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内,城乡实际收入差距已经达到5-6:1。⑦
显然,我国基本公共服务存在比较严重的非均衡性或非均等性,尤其是城乡之间公共服务的水平差距较大。当前我国公共服务的重点和难点仍是农村,最大的民生问题依然是农民的民生问题。不过,农民的民生问题及农村公共服务问题并不是单纯的经济问题,也不仅仅是农民对物质及公共服务的需求,农民的民生及农村公共服务问题的实质是权利及体制问题。建国后相当长一段时期,我国教育、医疗、卫生及社会保障实行城乡二元化体制,国家财政投入重城轻乡、重工轻农,整个国家公共服务体制也是一种城市优先发展的体制,农村社会建设及公共服务的发展实际上服务并服从于城乡优先发展战略。这不仅造成城乡之间基本公共服务的资源占有、服务能力及供给水平存在较大的差距,也导致城乡居民民生权益及公共服务享有的权益严重失衡。近些年,党和政府立足城乡统筹,致力于消除城乡之间及不同地区之间人们公共服务的差距,基本公共服务逐步覆盖农村,但是,我们也必须看到,迄今为止,我国的公共服务体制的制度设计仍是坚持城乡分离的思路,按照人们的身份和地域来设计,而不是城乡一体的体制。基本公共服务仍实行城乡二元化体制。如现行基本医疗卫生服务采取城镇居民和农村居民分别的方式,城镇建立城镇职工基本医疗保障制度、城镇居民基本医疗保险制度,农村则建立新型农村合作医疗制度。虽然这是基于城乡现存的差距及国情,它也可以确保人人享有基本医疗卫生服务,但是,城乡居民享有的“基本医疗卫生服务”的内容、范围和标准仍存在明显的差别。其他社会保障制度也是城乡有别,虽然农村也有大量的失地、失业及失去生活来源的农民,但是,我国的失业救济制度仍限于城市居民,将农民排除在外。从根本上说,这一体制是传统的城乡二元结构的延续。
