未来五年,中央——地方的发展将会走向何方

郑永年 原创 | 2015-11-02 15:50 | 投票
标签: 联邦 

中国中央—地方关系经历了权力下放和“选择性再集权”的两个阶段,形成了现存的“行为联邦制”。这意味着各省的法理地位依然不确定。然而,“行为联邦制”的结构制度化却困难重重。我在《中国的“行为联邦制”》一书中从深入分析了中国中央—地方关系的变革与动力,现在,我和大家探讨一下为什么中国还没有准备好从一个“行为联邦制”结构向“法理联邦制”结构转变。

政府间放权将经济权力和中央政治权力的一部分下放给以地域为基础的下级政府。在处理地方事务上,地方政府被赋予了很大的权力;在促进地方经济发展和管理地方事务上,地方政府也能够扮演日益重要的角色。地方上的快速发展,推动这个已经高度放权的体系进一步放权,因为地方上快速的发展增强了各省的权力。考虑到中国经济发展的不均衡性,政府间放权和不均衡的发展政策一同加深了地区之间的差异。中央政府越来越难通过统一的政策来管理地方事务;一方面,中央政府赋予地方政府权力来灵活地实施中央的政策;另一方面,以地方政府对地方的熟知,地方政府制定它们自己的政策来治理它们的辖区。另外,在政府间放权下,地方政府官员合法地参与制定与各省相关的全国性政策。

在承认地方势力崛起后,中央政府继续做出努力来调整它和各省的关系,并通过可称之为“选择性再集权”的运动,例如分税制和中央银行系统,去创造新的制度来限制地方的行为,以应对现存“行为联邦制”结构所产生的不必要的结果。因此,中国的中央—地方关系就发生了巨大的组织变化。

然而,由于在中央—地方关系上缺乏有意义的政治改革,因此中国不太可能将“行为联邦制”结构制度化。中国的省份不断在放权和再集权之间摇摆。尽管政府间放权导致了大量的不必要结果,不过中央政府也发现,在管理地方事务上,省政府必须扮演一个日益重要的角色。

“行为联邦制”的制度化:一种政治解决方案?

革新中央和各省之间政治关系的困难,在于领导人依旧不确定是否应该将“行为联邦制”制度化或正规化。联邦制作为一种重要的政治价值而被接受,是因为它是非专制的,因此,在某种程度上,它是民主的。正如威廉·利文斯顿(William S.Livingston1976)认为的那样,它首先是对社会的多元化本质和群体结构的组织性回应,并因此成为个人自由和群体自由之间的一个平衡点。因此,联邦制被视为是对单一制更好的替代。正如唐纳德·斯迈利(Donald Smiley197672)指出的:

联邦制比单一制优越的理由是政治上的,由联邦制所增进的价值与公共政策中的理性主义毫无关系。首先,联邦制是限制政治权力的几种可能手段之一,尤其是限制行政权力。其次,就一个国家内部而言,态度和利益不是在地域的基础上统一分配的,联邦制有助于政府对大众意愿的回应。

我认为,中国的政府间放权的制度安排,是以“行为联邦制”为特点的。在整个改革年代里,中国从这样一种安排中受益良多。它不仅为地方政府和社会提供权力,用以寻求它们自己的利益,并为快速的经济发展创造内部动力;它还为地方官员提供权力,用以制定和实施因地制宜的政策,并因此使得他们能够回应地方的需求。更重要的是,正如认为的那样,它阻止了中央政府独断地干预地方经济事务,并因此为市场体系从之前的计划经济中发轫创造了一个制度性机制(MontinolaQian & Weingast1995)。

对中央—地方关系来说,政府间放权有着极大的政治重要性。省经济权力的崛起,就中央—地方关系而言,为政府间权力制衡制度的形成创造了一种巨大的可能性,这将把中国推向“政治联邦制”。自20世纪90年代初以来,中国的学者就在呼吁“行为联邦制”的正规化。许多人认为,只有通过把“行为联邦制”制度化,才能保护地方自主权免受中央政府对地方事务的武断干涉,并因此维持中国的快速发展;而其他许多人则认为,联邦制在事实上会增强中央的权力,而非削弱它。即使是对中央集权的支持者来说,联邦制似乎也是不可避免的。例如,中国的两位学者王绍光和胡鞍钢,他们因为呼吁再集权而闻名,他们认为,权力下放得太多了,为了维持国家的统一,中央政府必须再次集中它的权力。然而,他们并不认为国家应该回到过去旧式的中央控制,而是呼吁以政治创新来重建中央—地方关系。

这个观点不仅在中国的学者中受到了欢迎,而且也在中国的地方官员中受到欢迎。地方官员强烈要求将中央—地方关系制度化。以金融权力为例。地方官员认为,中央政府控制金融权力是有必要的,但是他们要求参与国家级的决策,因为他们担心,中央政府将会滥用它的巨大权力。

那么,为什么中央政府不愿意根据联邦原则来重建中央和各省之间的政治关系呢?通常认为,联邦制是让中央—地方关系制度化的唯一方式(Yan1992Jin1992)。然而,如果没有巨大的政治积极性,中央—地方关系就将维持着“行为联邦制”的状态,而非联邦制。要在中国把联邦制合法化,并不是一件轻松的任务。

从意识形态来讲,联邦制处在一个与中共意识形态对立的位置上。上世纪历史中的军阀时期,使人们的脑海中将混乱与联邦制联系在一起(Fitzgerald1994Waldron1990)。对许多人来说,联邦制将会导致一个分裂的中国,或者说一个分裂的中国将会走向联邦制。考虑到联邦制是在香港、台湾、西藏、新疆和其他领土问题的背景下讨论的,联邦制的意识形态合法性变得相当复杂。虽然这些领土因素将中国拖向了联邦制,但是意识形态障碍并不容易克服。事实上,对中共党内的许多人来说,联邦主义被视为一种分裂中国主权国家的意识形态。我们看到,在西方,联邦主义是联邦政治制度的一个强大意识形态基础,正如自由主义支持民主一样。只要联邦主义不能在意识形态上合法化,那么从“行为联邦制”到“法理联邦制”的转型就不太可能在中国发生。因此,当有学者提出一个拥有民主制度的中华联邦设想,并将其作为改革中国的内部政治和解决香港、台湾问题的最佳希望时,立即遭到了其他同事的指责(Xu1990)。

实际上,对联邦制的合法化来说,时机似乎还不“成熟”。相比“行为联邦制”,联邦制的优点是显而易见的。“行为联邦制”的制度化,对政治稳定是有利的,因为它减少了中央政府和省政府这二者之间的紧张。然而,制度化也很可能导致制度的僵化。考虑到各省之间存在巨大的差异,它们之中的平等权利(隐藏在联邦制中)是不太可能的。富裕省份更喜欢一个弱中央,而贫困省份则更喜欢一个强中央。近来,贫困省份呼吁再集权,不是没有原因的。毫无疑问,最高领导人担心,联邦制将会使一个内部差异较大的中国走向分裂。另外,领导人的重点是促进经济发展,而不是在中央和各省之间以及各个省份之间划分权力。要促进经济发展,它就必须不断地调整它和各省的关系,并根据不断变化的形势来调节各省之间的关系。联邦制的制度化,将使这种不断调整变得更不可能。相比之下,“行为联邦制”拥有灵活性这一优点。中央所需的,是隐藏在“行为联邦制”中的创造性模糊。换句话说,中央眼下所需要的,并不是中央和各省之间的明确区分,而是二者之间的模糊。只要中央保持对各省的相对权力,它就能够调整中央—地方关系。然而,从长远来看,各种改革措施,例如选择性的制度化,将会为中国从“行为联邦制”向“法理联邦制”的转型奠定一个制度性基础。

——摘自郑永年《中国的“行为联邦制”》

 

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