进入90年代中期之后，有一种说法，说是中国的改革进入深水区，或叫作改革进入攻坚阶段。就是说，改革进入了一个更为困难的时期。困难在什么地方？涵义尽管有多种，但基本的一点是，改革要触动利益关系，而且在这种利益关系的调整中，有部分人要付出代价。这样的说法虽然有道理，但却过去笼统。
问题是要触动的什么利益关系，由谁来承担代价。在已经进行的改革中，触动利益关系的主要有两种，一种可以称之为削特权，另一种可以称之为减福利。然而现实的情况是，在近十年改革的过程中，福利减得很快，而特权却久削不动。目前在社会舆论中出现的对改革的分歧态度，与此有着直接的关系。
按照波拉尼的说法，改革前的中国社会是一种再分配社会。在再分配社会中，配置资源和进行经济整合的机制不是市场，而是再分配，即中央集权的行政权力将整个国家的资源集中起来，再按照社会成员的地位进行分配。因而，在这样的社会中，“福利”这个概念具有一种更为广泛的含义，即我们通常所说的“从摇篮到坟墓”：几乎免费的分娩和接生，免费的入托和上学，国家分配的工作和铁饭碗，有保障但又相对平均主义分配的收入，只有象征性意义租金的住房，国家全包的医疗和养老，甚至连死亡时的丧葬费用也是由国家来承担。这样的一种制度被人们概括为“大锅饭”、“铁饭碗”。当时中国社会的许多弊病，都是与此有关的，其中最突出的，一是资源的浪费性使用，二是经济和社会发展缺乏应有的刺激和动力。但这只是问题的一个方面。在另一方面，这个社会又是二元结构的，上述所有这一切福利，只限于城市居民，而绝大多数农村居民是被排除在外的。从这个意义来说，这种福利又可以被看作是一种特权。所以，当时就有“城市贵族”的说法。
因此，在整个改革过程中，改革的许多具体内容表现为对这种广义福利的削减甚至是破除。在整个80年代，除了农村的改革之外，在城市进行的改革有相当部分都是通过提价同时给予补贴、取消某些福利项目同时暗补改明补等形式进行的。从主副食品供给制度的改革，到企业中大锅饭的打破；从国家不再包揽城市新生劳动力的就业到企业中福利性工资制度的破除等，都是这种改革方式的体现。而且由于上面所说的原因，当时这些减福利式的改革，同时意味着城市居民独享的某些特权的削减，因此，减福利与削特权是一定程度上是一致的，至少不是那么矛盾的。
记得在80年代的时候，有学者曾提出一个很有影响的概念，叫作“改革的心理承受能力”，这说明以削减福利为主的改革是相当艰难的。但我们看到，尽管改革比较艰难，社会心理上也不是完全没有抵触，但改革的推进是相对顺利的。除了在特定时期价格的改革引起较为严重的通货膨胀，从而导致一定程度的社会恐慌（如80年代多次出现的抢购风）之外，改革没有造成大的社会动荡，甚至没有爆发性的社会反弹。究其原因，大体不外如下几点。第一，尽管人们对被削减的福利恋恋不舍，但社会中的大多数人对这种改革有相当的共识，即知道这样的福利制度不但弊端丛生而且难以为继，改变是迟早的事。第二，80年代经济不但增长速度很快，而且其成果在很大程度上是被大多数人所分享的。这样，一方面是物价幅度较大的上涨，另一方面是工资收入的大幅度提高，物价上涨的损失能够被收入的提高所抵消。第三，市场化改革提供的新的机会，形成了一种事实上的补偿机制，如因得不到国家分配的就业机会而从事个体经营的人，一度成为城市中先富者。第四，尽管有些福利的削减是否应该也许还是可以讨论的，但在当时，削减福利大体是以一种相对公平的方式进行的。比如，粮食和副食品价格的改革，虽然在当时引起了一定程度的通货膨胀，但由于物价上涨所造成的负担是人人有份的，因而尽管当时的物价改革使得人们生活费用大幅上升，也在一定程度上引起议论和抱怨，但人们并没有很强的不平感。第五，当时中国社会贫富差距还不是很明显，不同家庭和人群对于物价上涨感受的压力是差不多的。
就改革的共识和动力而言，除了上述因素之外，还有一个因素也是非常重要的，这就是来自不同层级政府的动力。应当说，如同世界上绝大多数改革一样，中国改革的一个直接动力也是来自“危机逼迫”，其中最重要的就是财政危机或财政压力，具体表现为甩财政包袱。上述以削减福利为内容的改革，之所以能够迅速推动，就是与政府甩财政包袱的动力相暗合的。而且，分析一下我们可以发现，在当时由于开始实行财政分灶吃饭，无论是中央政府还是地方政府，在这个问题上的利益和动力是一致的，并不存在中央政府强力推行而地方政府暗中抵制的现象。
之所以将甩财政包袱这个因素单独提出来进行讨论，是因为这个因素的作用不仅非常独特，而且其演变的逻辑对后来改革的进程有极大影响。对于经济转轨时期行政权力的作用是增强还是弱化，人们也许还有不同看法。从理论上说，由于市场因素的扩展，行政权力作用的范围和力度应该是缩小的。但事实上并不一定如此。因为在改革前，虽然在理论上行政权力是支配一切的，但那时各种资源的变动性比较小，权力实际行使的机会是有限的。而在经济转轨时期，由于资源变动性大大加大，行政权力有了更多的行使机会和空间。行政化推动的改革过程，更是为行政权力的行使提供了广阔的舞台。在这种背景下，政府的作用，特别是政府的取向，就成为一个至关重要的因素。而在这个因素上，我们可以看到，在90年代中后期，政府的取向开始从单纯的甩财政包袱演变为在甩包袱的同时开始聚敛财富。近些年来人们议论比较多的一些问题，如政府财政收入增长过快，在国有资产不断流失的同时国有资产规模急剧扩张，公共事业方面特别是社会保障方面财政支出增长缓慢等，都与这个因素有直接关系。
政府本身的这种变化，尤其是再加上政府利益部门化以及强势利益群体联盟这两个因素，使得实际的改革进程发生了明显的变化，变化最主要的表现就是一开始就提到的福利减得很快，而特权却久削不动。
在这里我们可以做一个对比。
国有企业的改革是最艰难的改革之一。而90年代中后期进行的以减员增效和国企改制为内容的改革，无疑是涉及利益关系最深刻同时也是最激进的一次改革。在一些地方，减员增效演变为“砸三铁”（铁工资、铁饭碗、铁交椅）。国企改制、“优化组合”、下岗分流、买断工龄等，更是使几千万人失去工作。据估算，从1997年到2002年，国有企业企业总数减少47%。就业人数减少39%。总计减少4145万职工，到2003年总计减少4800万。同期集体企业就业减少1000万。两者相加大约有6000万。在这里我们不想全面评价这种国企改革的利弊得失，要说的是，这样一种力度的改革，在短短几年时间里，大体得以实施。即使在2004年引发了对于国企改革的激烈争论，在2005年又由国企改革和医疗改革的争论演变为更为广泛的对改革的反思，但在许多地方，国企改制仍然显得迫不及待。国务院发展研究中心的一份研究报告表明，改制的动议者主要是政府部门、企业的母公司以及企业的经营者。这说明国企改制的动力之所在。
与此形成鲜明对照的，则是公车改革。一个经常被援引的数字是，全国公车消费每年高达3000亿元人民币，不仅远远超过军费开支，更比教育经费和医疗经费加起来还多。而在公车的使用上，大体是公用三分之一、官员私用三分之、司机私用三分之一。从中可以看出，公车的弊端，无论是从所涉及的资源的数量，还是不合理性，甚至都不亚于国企。因为公车一年的开销要超过国企一年全部的亏损。但问题是，一辆小小的公车，到今天为止已经改了整整12年。不同的方案，不断的试点，结果公车不是改得越来越少，而是改得越来越多（采购量每年以20%递增）。以致有人说，公车改革开始成为一场闹剧，最后的结果可能成为公务员变相加工资，而且补贴非常之高，在某些试点的地方，处长车补达到农村教师工资的6倍。即便是这样，根据以往的教训，人们还是担心在巨额的补贴发放之后，公车会不会回潮，从而使得官员两头得利。
类似的现象在我们的改革中是相当普遍存在的。比如涉及大多数人的教育、医疗等领域的去福利化进展神速，而涉及少数人的垄断领域的特权久削不去。如果我们可以按体制内和体制外、官员和民众、国有和民营进行分类的话，可以说，凡是触动体制内、官员、国有的涉及利益关系调整的改革，要么是难以进行，要么是走样变形。在以往的文章中，我曾多次讲过扭曲改革的机制问题，上述现象就是其表现之一。最近的种种迹象表明，公用服务业的价格改革将会启动，这又是一项涉及众多人福利的改革，但愿这次不会走样变形
