利益博弈的一年

孙立平 原创自 新浪博客 | 2006-01-08 08:38 | 收藏 | 投票
在去年的年终专稿《利益时代的冲突与和谐》中,我力图表明,中国已经进入一个“利益的时代”。可以说,2005年的中国,利益博弈是最突出的主题之一,而社会生活中的许多事件和现象都与这个因素有着密切的关系。这就提出了一系列的问题:如何为利益博弈提供制度安排?如何保障利益博弈相对公正地进行?如何解决利益博弈过程中不可避免的矛盾与冲突?
 
利益博弈浮出水面
 
在2005年,一系列的利益博弈事件将作为象征性的标志,表明中国开始进入利益博弈的时代。
 
“两税合一”受阻。2005年3月的“两会”期间,“两税合一”的议案没能付诸表决。这意味着统一内外资企业所得税税率的努力再次遭到失败。《华尔街日报》对此报道说:“这使外资企业暂时赢得了一场胜利。”
 
两税合一问题近几年就在政府部门和学术界中进行酝酿,围绕这一问题进行的利益博弈也就由此而展开。从阵营来看,可以看出,大体是财政部、内资企业和部分专家学者为一方,商务部、外资企业以及一些地方政府为另一方。2005年1月12日,财政部部长金人庆公开表示:“统一内外资企业所得税税率已经迫在眉睫,现在时机已经成熟,不能再拖了。”但也几乎就在同时,2005年1月5日,一份名为《在华投资的跨国公司对新企业所得税法的若干看法》的报告出台。报告提出,希望新的企业所得税法能够就现有的优惠政策给予外商投资企业5~10年的过渡期,并且希望中国政府能够在新企业所得税法中给出一个“合理的、具有竞争力”的企业所得税率。这份报告后来被称之为外资企业的联合上书。更有人说,这是外国企业联手要挟政府。在2005年1月中旬,在跨国公司联名“上书”国务院的时候,金人庆曾感慨地说:“现在为中资企业说话的人太少了,而为外资企业说话的人太多了。”
 
房地产调控与反调控。房地产调控与反调控的博弈,可以说是这一年中涉及利益面最广、博弈技巧最纯熟、悬念最多、结局也最扑朔迷离的一场博弈。房地产是近年来聚集资源最多,因而牵扯的利益关系最广泛的一个领域,而房地产集团也是目前中国发育程度最高的一个利益群体。
 
房地产集团最漂亮的一次博弈是2003年成功反对掉了央行的“121文件”,促成了国务院18号文件的出台。可以说,在改革以来的20多年中,一个利益群体能够通过自己的努力影响甚至改变政府的一项重要政策,这还是第一次。而恰恰是这次房地产商的胜利,导致了2004年中国房价的扶摇直上。2005年,更加关注房地产热社会和政治后果的中央政府终于连出重手,实施宏观调控。从政府两会报告中提到要稳定房价开始,从“国八条”到“曾四点”,再到新八条,都表明了政府稳定房价的决。到了5月份更是发出了更有震慑力的七部委《关于稳定住房价格的意见》。在短短两个月的时间里,政府对房地产的关注可以说是前所未有,有人称之为“刀刀见血”,一招紧似一招。而更令人印象深刻的,则是由房地产开发商和不分地方政府进行的反调控。一年时间过去,究竟鹿死谁手?目前的胶着状态显然还不能提供确切的答案。关键是要看明年房价的走势。
 
官煤勾结与官煤整治。在2005年,连续发生的大规模矿难,使某些经济社会生活领域中的黑幕开始暴露出来。由于矿难,湖南娄底市一煤矿老板的两个笔记本被发现,上面记录了32名党政干部和国家公职人员入股煤矿的事实。由此,官煤勾结这个“隐性秩序”得以曝光。随后揭露出来的大量事实表明,正是官煤勾结的利益链,形成了腐败包庇违法,违法酿成事故,事故最终造成矿工死亡的“矿难逻辑”。
 
连续不断的矿难,使得中央政府痛下决心,整治官煤政治,这就是著名的“撤资令”。而这次的“撤资令”实施得似乎比以往任何一次政令都更为艰难。尽管“撤资令”已经用“既往不咎”的原则做了事先的让步,但相关的方面似乎并不买账。在官煤勾结最严重的地方,主动撤资的为数寥寥,甚至有官员宣称“宁不当官,决不撤股”。于是,许多省份不得不将最后期限加以延迟。在中央政府三令五申之下,各地陆陆续续报上了“撤资”的数据,但这些数据与其说令人振奋不如说令人失望。在一些地方则传来“明撤暗持”的消息。
 
利益集团与利益联盟
 
事件的背后是结构。在这一系列的利益博弈中,人们可以发现两个在不久前还很陌生的事物,这就是利益集团和利益集团所结成的联盟。应当说,利益集团的形成是市场经济条件下利益分化的必然结果。在利益分化的基础上,不同的利益主体在逐渐发育起来,而在共同利益基础上形成的利益主体的整合,就是利益集团。而利益联盟的实质性内容则取决于具体的制度背景。在我国目前的情况下,权钱的结合几乎是利益联盟的一种普遍形式。
强有力利益集团的形成无疑要以雄厚的经济实力为后盾。因此,最强有力的利益集团总是首先诞生在资源最集中的领域。在这当中,房地产商无疑是一个发育程度最高的利益主体。过去十几年间,房地产业积聚了大规模的经济和社会资源,由此形成的房地产集团以自觉的意识甚至集体的力量影响政府政策和社会风向的努力也是最早的。早在90年代初海南等地房地产泡沫破灭之后,房地产集团就开始力图影响社会政策。而在最近几年中,电信、石油、电力、汽车等垄断或强势的产业集团,似乎都在开始利益集团化,并开始对公共政策的制定产生明显的影响。
 
财富的规模、现实的利益以及历史的积累,造就了这些利益集团的团体意识和集体行动能力。有一篇报道讲到华远的任志强,说他三分之一的时间用在了参加研讨会、撰写文章参与论战、在各地组织商会活动上,为此他一年坐了160多次飞机;采访他的记者说,采访中有一半的问题是有关国家政策,在很多公开场合,同行们总是期待着他对政府的批判。任志强曾任全国工商联住宅产业商会的轮值主席,他的这种经历、他的企业在业内的地位以及他个人的秉性,都当仁不让地使他成为这个利益集团的领袖和发言人。应当说,在市场经济中,利益集团的发育是一件正常甚至是必需的事情。问题是如何对利益集团的利益表达进行规范以及对不同利益主体的关系进行平衡。
 
在我国目前的制度背景下,利益集团的行动要真正取得效果,最有效的办法是与行政权力结盟。房地产集团所具有的巨大社会能量,无疑在于其与权力的联盟。近些年来在政绩、财政压力以及其他种种因素促发下导致的地方政府对于“经营城市”、“出售土地”的兴趣,则为房地产与地方政府的结盟提供了可能。地方政府官员在土地征用、地皮出让、工程项目中的腐败行为,更成为这种联盟关系的粘合剂。而在官煤政治中,权钱的勾结就更是怵目惊心。这种联盟关系,直接影响到利益博弈的实际过程。以房地产为例,一些地方房价的飞涨,其实就是房地产商和地方政府合作的结果。在调控之初,与之联盟关系最松散的投机客成了牺牲的对象,而地方政府与房地产商的联盟直到目前都还非常牢固。
 
对于目前正在形成的利益集团,有几个问题是很值得重视的。
 
第一,利益主体的发育是相当不均衡的,特别是强有力的利益群体开始出现某种寡头化的迹象。在房地产行业中,在其他的一些垄断行业中,甚至在一些竞争性领域中,都在显露出寡头化的某些迹象。尤其是与行政权力有着密切关系,甚至是牢固结盟关系的群体或个人,寡头化特征就更是明显。不过,与俄罗斯的“寡头化”不同的是,中国精英寡头的问题之所以凸现出来,与其说是由于其自身的强大,不如说是由于其他群体的无力状态。
 
第二,强势集团与弱势群体的裂痕在加深。随着贫富分化的加剧,贫富之间、强势群体与弱势群体之间的裂痕在加深。一条社会主要“断裂带”隐约在形成之中。在网络上,人们可以看到对精英的奚落和羞辱越来越多,而精英本身似乎也变得越来越专横和霸道。当房地产商说,我们是给富人盖房子而不是给穷人盖房子的时候;当北京的出租车公司所有者说,换什么样的车型是我们公司的事情与消费者无关的时候;当有知识精英说普通老百姓反对我的观点恰好说明我正确的时候,我们既可以体会到精英的霸道与专横,也可以体会到精英与大众之间、强势群体与弱势群体之间的裂痕在加深。
 
第三,力量失衡的博弈导致的是群体间的财富掠夺。无论是房地产热,还是汽油涨价;无论是教育产业化还是医疗价格的飞涨,都使人感受到其中利益分割或利益再分配的含义。而且,在这次房地产热中,还出现了一种新的现象,即中产阶层开始成为掠夺对象。一篇报道的醒目标题就是《掠夺经济使中国的中产阶层迅速消失》。因为房价的上涨,受到影响最直接的,就是作为购房主体的中产阶层。
 
利益博弈的新手段
 
观察2005年这几次涉及重大利益关系,并对社会生活有重大影响的利益博弈事件,我们可以发现一个非常值得注意的现象:一系列以前在我们社会生活中不曾存在过的利益博弈手段在开始使用。比如,在房地产博弈中,要挟、挟持、绑架,这样几个过去很少用到现实经济政治生活中的名词,不止一次被提及。这些名词不仅表明利益博弈新手段的出现,同时也表明这种利益博弈的程度之激烈。
 
对于这些新出现的利益博弈手段,我们可以概括出如下一些特征。
 
从暗中较劲到公开博弈。我们是一个权力本位的社会,而这种权力本身又是高度集中的。这样的制度特征使得利益博弈不太容易以对抗行政权威的方式进行,而是更多采取暗中较劲的方式。在海南等地房地产泡沫破灭之后,房地产集团所使用的手段也仅仅是鼓动一些学者一般性地倡导政府要放松银根,很少直接涉及房地产,大体是一种旁敲侧击式的博弈。到了反对“121文件”时,就已经直接面对主题了,但方式主要还是呼吁,至多是上书。而在这次房地产调控中,更为硬碰硬的实质性博弈开始出现了。甚至我们可以发现,一些地方政府和某些政府部门,也不时地从幕后走到台前。在调控最较劲的时候,主管房地产的建设部某官员就曾表示,政府不希望房价出现大起大落的情况,房价的大落对老百姓没有好处。不久前去职的教育部原副部长张保庆在退休前曾有过一句惊人之语:“中国目前最大的问题是政令不通,中南海制定的东西有时都出不了中南海!”应当看到的是,现在的所谓政令不通,背后往往有着利益掣肘的因素。
 
手段日趋纯熟。在房地产调控还在酝酿甚至进行中的时候,一些地方政府就坚称本地的房价是合理的,没有泡沫;在调控开始之后,一些地方政府和某些政府部门则与开发商联手努力将中央政府的调控解释为不是要房价下跌而只是放缓房价上涨的幅度;在中央表明态度之后,一些地方很快就报出房价下跌的数据和消息,以促使调控早日收兵;更技术性的做法则是推迟高档房开盘时间造成房价结构性下跌的假象。而且,有关方面不时发出诸如如果房价大幅下跌会导致灾难性后果的威胁。这样的做法,在以前的政治社会生活中都是很难见到的。在房地产调控中,人们还可以看到一种现象,即不同利益方公布或使用的统计数据有着非常大的差别。包括有关政府部门在内的房地产联盟拿出的住房空置率和房价上升幅度的数据,都明显低于其他部门或机构的数据。这意味着,作为权威数据发布者的有关部门,开始将数据作为博弈的手段。而对于官煤政治的整治,有人则担心,整治本身是否会成为重新洗牌的工具,是否会使得更强的利益集团取代在整治中受到打击的利益集团。从目前情况,这种担心不是没有理由的。

借民众要挟政府。央行3月16日宣布上调商业银行对个人住房贷款优惠利率并要求上调个人房贷首付款比例的调控措施后,有不少人表现出对政策出台的愤怒与不满。易宪容在分析这种情况时指出,其中就有既得利益集团在借民众的误解来要挟政府的因素。人民网发表《地产寡头走向霍多尔科夫斯基?》一文,其中讲到,在房地产调控中,社会被整体挟持。眼见着房价摇摇欲坠,这些出手阔绰的老板们突然变得体恤民情起来,异口同声地指责政府调控房价最终只会伤害中低收入阶层,不仅“让穷人买不起房子”,还会让工薪阶层现有的房子大幅贬值,家庭资产急剧缩水。正是在这样的背景下,工薪阶层被房地产大鳄绑上了房价博弈的战车。该文指出,所有的论调都可以归到同一个目标,那就是阻止更多的后续调控政策出台,拼命保住自己辛苦吹大的房地产泡沫。
 
暴力的使用。近几年中我们社会中的一个值得关注的现象就是暴力现象的蔓延。仅仅是在最近这几年,我们就可以看到许多暴力事件的发生。这些暴力现象几乎发生在社会所有重要社会群体或社会主体之间,比如老板对雇工使用暴力,雇工对老板使用暴力;老板对老板使用暴力,甚至还有官员雇凶杀害同事;开发商对被征地或拆迁的居民使用暴力;地方政府或执法机构对民众使用暴力,一些人对政府官员或执法人员使用暴力,比如陕西就发生一系列的武装袭警案。就连最不该互相使用暴力的社会主体之间,也经常出现用暴力解决问题的做法。在这当中,越来越多的强者对弱者使用暴力的现象似乎更加值得关注。在一个正常的社会中,强者一般不太愿意向弱者使用暴力,因为一来是强者在经济、权力、法律甚至话语等各方面都具有优势,他们完全可以使用合法的手段使弱者屈服;二是强者是穿鞋的,顾忌也多,使用非法暴力所要付出的代价要更大。如果强者频频对弱者使用暴力,可能意味着一种更深层的失序,即完全不顾规则和合法秩序的强力与暴力的原则,开始成为利益争夺和解决利益纠纷的手段,这将导致社会生活的西西里化。
 
利益博弈背景下的改革反思
 
上述的利益分化和利益冲突,在终于导致了对改革的反思与论争。先是去年关于国企改革的争论,后是今年由“医改报告”引起的争议,使对改革的反思浮出了水面。这次对改革的反思和论争,无疑将会对中国未来的走向产生重要的影响。从这个意义上说,这次的反思和论争又一次将中国置于十字路口的位置。
 
有关改革的论争,无疑起因于近年来改革过程中出现的严重利益失衡。前一段时间,在网上广泛流传着这样一篇帖子----《我是含着眼泪写这段话的:去你妈的“阵痛”!》,话说得有些激愤,但问题的实质是明确的。这里有必要分清“阵痛”、“改革的必要代价”和“不合理的利益剥夺”。现在付出代价将来会补偿的是阵痛;即使是将来得不到补偿,但是为改革所必需的是改革的必不可少的代价;但近几年一些群体利益的损失实际上已经超过了这个范围的。
 
导致改革中利益关系失衡的,是以利益集团形成为基础的扭曲改革机制的出现。在最初的时候,对改革的扭曲还主要是发生在政策实施的环节上。而在最近几年间,随着利益群体的进一步发育,其对政策制定环节的影响明显增强。在一些重要政策的制定中,我们往往可以看到这些利益群体的影响和作用。同时,随着政府部门利益主体化,部门利益也开始成为影响决策甚至立法的重要因素。正是在这样一个背景下,改革已经越来越受制于利益的因素。在90年代中期之后,住房制度改革几乎是最后一项利弊参半的改革,而在此前后的其他改革,大多是以既得利益集团利益最大化为结局,甚至最后演变为一场利益或财富掠夺的战争。
这场对改革的反思反映了在改革共识上的分歧,但改革的进程不会倒转。在这种情况下,继续推进改革,需要凝聚新的共识,造就新的动力。
 
第一,适时调整改革的目标,形成新的改革观。经过20年的改革,市场经济的基本框架在我国已经基本确立,现在的问题就是走向一个好市场,还是一个坏市场。完善已经基本确立的市场经济基本框架,是对改革提出的现实要求。一个好的市场至少包括下面三个要素,一是从经济的角度说,市场经济的体制相对完善;二是从法治的角度说,法治基本健全;三是从社会的角度说,建立起市场经济条件下的利益均衡机制。在最近几年中,中央政府相继提出了“科学发展观”、“和谐社会”、“转变增长模式”等一系列新的发展理念,据此我们可以说,实现这些发展理念的体制基础,就是一种好的市场经济体制,一种好的社会体制。
第二,需要对已经进行的改革进行反思。要形成改革的新动力、新共识,需要对已有的改革进行反思。但反思应该建立在负责任和理性的基础上,因为那种意识形态化的僵硬对立,会妨碍对要害问题的准确判断,造成不必要的混乱,并且缩小选择的弹性空间。同时,为了能够形成新的动力和新的共识,对既有的改革进行完善、矫正甚至是补偿是必要的。至少应当考虑如下几点。一是将兼顾程序公平与结果公平的原则作为新体制建立的原则之一;二是以社会保障制度、分配制度、就业和劳动制度等方面的改革,扩大改革的收益者范围;三是通过社会保障等制度的改革,对在改革中利益受损较为严重的群体和个人进行必要的补偿。
 
第三,形成推进改革的新机制。近年来的改革实践表明,需要一种对改革进行综合协调的高层次的机构,以改变由带有明显利益倾向的政府部门制定改革政策,改革越来越部门化的倾向。目前改革的部门化倾向已经不仅体现在改革政策的制定上,甚至体现在形成的所谓新体制上。而改革中形成的种种矛盾和问题,与此有着密切的关系。同时需要形成公众对改革的参与机制,防止少数利益群体左右改革进程。缺少公众参与的改革,固然可以在短时间内降低改革的交易成本,但从长远来说,则会导致改革更多受既得利益集团的支配而偏离正确的方向,使改革因失去民众的支持丧失动力。同样重要的是,要形成改革措施实施过程中的反扭曲机制,以能够在改革措施实施过程中对其实践结果不断进行矫正,防止出发点良好的改革措施被少数利益集团所利用,确保改革目标的实现。
个人简介
清华大学社会学系教授、博士生导师。从80年代中期开始从事社会现代化的研究工作,并成为社会学研究领域的知名学者。90年代初,逐步转向对中国的社会结构的研究。著有描述中国改革处在十字路口处境的《断裂》、《失衡》等。
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