政府绩效评估制度安排的现实困境及其消解

孙力 转载自 中国选举与治理网 | 2009-12-10 08:47 | 收藏 | 投票

摘 要:政府绩效评估制度的本质就是以评估来促进政府行为的规范,加强对政府监督,强化政府的责任,提高政府的效率。然而当下中国,政府绩效评估的制度安排遇到了现实困境:政府绩效评估价值扭曲带来制度安排困境,政府绩效评估客体与主体失衡带来制度安排偏差,绩效评估系统内部运行阻滞带来制度安排障碍。消解政府绩效评估制度安排困境,从价值层面必须考虑社会公平、宽容合作;从运作体系必须考虑目标系统、比较系统、测定系统的制度安排要符合系统之间的逻辑关联。

  关键词:政府绩效;评估制度:困境;和谐社会

  作者简介:臧乃康,南通大学公共管理学院教授 226019

  处于起步阶段的中国政府绩效评估,呈现出快速推进的势头。但是,由于缺少先进的价值引领和完整的评估系统,政府绩效评估的制度安排面临着困境,带来评估活动的不规范、持续性差的问题。回应和消解政府绩效评估制度安排的现实困境,是全面推进政府绩效评估、切实转变政府职能的必然选择。

  一、 政府绩效评估制度安排的意义及其现实依据

  政府绩效评估是对于政府履行职能所产生的有效输出的测定。由于政府绩效并不等同于政府效率,政府绩效关注政府与社会、政府与公民的关系,关注政府公共服务的质量和公众满意度。保证政府绩效评估的运行的可靠性、质量的稳定性、结果的公正性必须通过制度安排才能实现。

  (一) 政府绩效评估制度安排的意义

  20世纪90年代中期以来,我国开始了政府绩效评估的探索。许多学者在研究和实践过程中,注意力集中在技术运用和活动载体层面,而对于制度安排较少涉及,制约了政府绩效评估有效、持续地推进。政府绩效评估制度安排的意义主要体现在四个方面。

  1. 有助于以先进的理念引领绩效评估

  政府绩效评估不仅需要先进的技术和工具支持,更需要有先进的理论基础。西方的新公共管理理论、公共产品理论、利益相关者理论、治理理论等,都是与绩效评估制度安排相关的基础理论。科学发展观是中国政府绩效评估的核心价值,对整个政府绩效评估的全过程起着引领作用。

  制度安排是一种自觉地把机制和规范进行程式化和固化的过程,这一过程需要以先进的理念引领,制度安排才能是有效和持续的。从一定意义上说,只有先进的理念才会生成优秀的制度。例如,治理理论强调治理主体多元化和公民参与,政府绩效评估制度安排中评估主体多元化、公众满意度的测量则是题中应有之意。

  2. 有助于避免和减少政府的自利性

  如果绩效评估过程中,信息不对称,不仅无法进行评价,而且由于各个部门利益的放大,政府自利性就显现出来,这就会严重影响到整个结果的客观性和准确性。有效的制度安排,能够使得绩效信息的信度和效度得以提高,避免和减少政府绩效评估过程中的自利性,从而使得绩效评估过程公平公正,评估结果准确客观。

  现代西方经济学认为,政府在很大程度上也是经济人,也会追逐自身利益的最大化,也就是说,政府本身也存在自利性。制度安排的实质在于提供管理和约束行为的程序与机制。诸如,信息公开制度、结果运用制度、公民参与制度、评估主体和评估工具的选择制度。这些制度的生成过程中都必须以剔除政府自利性为前提,否则,政府就会源源不断地将公众利益转换成部门利益或个人利益。绩效评估的制度安排,一方面能防止政府部门利益最大化和部门利益个人化;另一方面能防止和消除评估信息的不对称性带来的负面效应。

  3. 有助于政府绩效评估模式的创新

  卓越教授认为,“建构政府绩效评估的模式是评估项目的核心问题,评估工作的顺畅程度、有效程度关键在于评估模式。评估模式主要包括类指标、评估维度、评估指标、指标要素以及技术指标等五方面内容。”[1]在上述五方面指标体系的设置中,约束性指标的制度安排尤其重要。诸如,服务承诺就是告诉社会与公民,政府应该干什么,正在干什么和将要干什么。服务承诺将公共服务的内容、标准、程序和责任公之于众,这本身就是一种模式创新的制度安排。政府绩效评估的程序、主体、激励机制、约束机制的制度安排,对于评估模式的选择与创新起着规范和推动作用。政府承诺是政府在管理社会中应该履行的义务和公民在接受政府管理中公民享有的权利相结合的一种行为范式。

  4. 有助于优化政府绩效评估的流程

  科层制是在职能专业化基础上进行的劳动分工。对个人来说,按人员的专长合理分工,每个人都有固定的职责,其工作范围和权责也以法律明文规定;对政府部门来说,每个部门都被赋予固定的职能,部门的行政活动仅限于其职责范围之内。这样,科层制下的政府绩效评估的流程难免会带来技术主义、繁文缛节、形式至上。

  政府流程再造以有序、畅通、整合为特点,更好地为政府顾客提供服务是其价值追求,这就对传统意义上的官僚行政体制下以职能分工为基础的工作流程提出了挑战,主张重构一种“直接面对顾客”的全程链式服务流程。在顾客至上的社会中,应构建一种能够提供便捷服务、灵活回应顾客需求、具有动态适应性的、与“扁平化”政府组织结构相适应的政府绩效评估流程。

  (二) 政府绩效评估制度安排的依据

  1. 政府绩效评估的价值与制度安排

  政府绩效评估价值是构建政府绩效管理系统、类型、范式的灵魂,政府绩效管理是政府绩效评估价值的实现。西方政府绩效评估价值经历了“效率优位”到“质量优位”演变的历史进程,当下西方社会评估侧重点是公共服务的质量和效益。同一政府的不同职能部门追求政治、经济、军事、社会、文化等不同性质的目标,甚至同一部门追求多重目标且经常发生变化;并且,对目标的表述笼统、抽象。这些都为政府绩效的测定带来了一定的难度,即使对政府投入及产出计量,政府绩效也难以精确测量。但是,政府绩效评估价值的引领作用是不容轻视的。和谐社会建设进程中,不仅要依据绩效评估的价值一般,诸如“顾客至上”、“投入产出”的价值,而且还要特别重视绩效评估的价值特殊,诸如“公平公正”、“宽容合作”的价值。

  西方国家的政府绩效评估经历了从效率导向到顾客导向的演变。以理性行为、专业分工、权力集中和层级节制为基础价值取向的官僚制行政体制,将行政效率奉为政府行政的首要目标,它的一切组织设计与制度选择都是以提高政府工作效率为核心价值。这种效率主义的价值是与科层制的制度安排相适应的。现代服务型政府以顾客满意度作为评价政府的核心指标,让公民参与到公共行政决策和公共事务管理中去,寻求政府与社会、公民的良好合作。

  2. 政府绩效评估的指向与制度安排

  (1) 对结果本身的评价

  政府是公共服务的供应者,根据社会发展要求和公众需要提供有效的公共服务是政府最为重要的职能,因而对政府职能范围内管理活动绩效进行评定,也就是对政府公共服务确定质量和价格标准,并且要通过市场化运作,采用招标、合同、政府采购等方式,提升服务效率,降低服务成本。绩效评估所体现的是放松规制,而去谋求结果的实现。这并不意味着放弃规制,而是体现为新的公共责任机制作用与效果的制度安排。

  应当强调的是,依据对结果本身的评价要求来评价政府时应按照效果而不是按照投入;另一方面,要求在指标选择时应明确政府行为目标,考核内容与目标结果的相关性。政府作为公共服务的供应者,政府绩效评估的制度安排应该以政府公共服务均等化、公平度来评价其服务水平和能力,而不应偏离社会公平度去独立考察经济总量,换言之,考察财富总量必须要将财富分布的领域和群体状况纳入指标体系。

  (2) 对政府与公众关系的评价

  全球化背景下的政府治理,使得统治者与被统治者的关系更多地表现为公共服务的供应者与顾客之间的关系。政府公共部门行使公共权力主要是为了公共利益,提供公共服务。公众是公共服务的消费者和顾客。因而,政府管理活动必须以顾客为中心,政府的公共服务不仅要体现公众需求的回应力,而且要重视管理活动的产出、效率与质量。运用全面质量管理方法来改进政府的绩效是现代政府管理的重要方法。“(1)全面:指把追求质量应用于工作的方方面面,从界定客户需求到积极主动地评价客户满意与否。(2)质量:意味着满足、超过客户的期望值。(3)管理:指发展及保持组织力量以便不断提高质量。”[2]102

  政府绩效评估的指向层面的制度安排的实质是对于评估结果和服务对象满意度的考量,最终体现为以一定的基本程序和运行机制持续而有效地推动政府绩效评估。

  二、 政府绩效评估制度安排的困境及其成因解析

  政府绩效评估制度的本质就是以评估来促进政府行为的规范,加强对政府监督,强化政府的责任,提高政府的效率。当下中国,政府绩效评估的制度安排存在的问题主要在于:

  (一) 政府绩效评估价值扭曲带来制度安排困境

  政府绩效评估的价值是政府活动的导航仪和指挥棒,不仅直接影响到政府运行方向和政府管理的效能,而且也决定着政府绩效评估的成败。

  目前,政府绩效评估价值扭曲主要表现在科学发展观没有成为绩效评估的主导价值。在由传统的阶级斗争为纲到以经济建设为中心的转变过程中,有的政府把促进经济发展作为政府公共服务的唯一职能,以GDP增长幅度作为衡量地方政府及其官员政绩的主要标准,人与自然、自然与社会的和谐发展、人的全面发展等被GDP增长所消融和淹没。模式转换时期,政府在效率与公平的取舍上,常常难以兼顾公平。“以效率至上为取向,公平就难有空间,至多做到兼顾公平,而在绩效的框架里,公平具有非常重要的位置,公平是政府、特别是政府基本功能的设计,是弥补市场机制不足的优势特征,社会保障、社会秩序等都是公平功能的具体载体。”[3]8缺少体现公平的运行载体,政府公共责任价值也失去了其存在容器。

  发展观的偏差不可避免地引起政府绩效评估的制度安排的困境:一是绩效评估制度难以常态化,绩效评估仅仅成为官员或政府组织政绩证明的工具;二是绩效评估的制度安排难以将社会成本、生态成本、人的发展的成本考虑进去;三是绩效评估制度安排难以获得经济社会以及人的全面发展整体效应。

  (二) 政府绩效评估客体与主体失衡带来制度安排偏差

  政府绩效评估体系中客体、主体的选择直接关系到评估过程能否公正有序,结果能否客观公平。与发达国家相比,我国政府绩效评估在评估客体、主体选择上缺乏严格的规范和统一的指导,分散在多种管理机制中并由多元主体实施。并且,评估过程和方法随意性较大。

  1. 绩效评估客体错位难以体现评估价值

  由于评估理论和评估工具等方面的原因,人们在评估过程中较少对绩效客体进行个性研究。对结果本身的评价指向主要是以纵向或横向为参照系进行比较,较少涉及公众对政府的评价,开放性评估工具较少使用。而对事关社会公平公正的公共服务应更多地使用开放性评估工具,诸如网络投票、民众或代表投票。问题在于,不能简单使用开放性工具进行评估。比如在许多地方党委或政府机关作风建设过程中,得票较高的部门常常是党委组织部、党委办公室、政府办公室等,得票较低的常常是教育局、卫生局、城管局等部门。得票的多少在很大程度上与工作性质联系密切,与工作绩效无直接联系。某市教育局多年高考走在全国前列,而本地区机关测评多年名次靠后。这种尴尬局面,很难反映出真实绩效,其深层次原因,与现行教育投入体制有十分密切的联系。显然,绩效评估指向错位,将结果本身的评价与公众的评价混为一谈,评估的价值就难以真实显现出来,评估的结果也不可能做到公平公正、真实客观。

  2. 绩效评估主体选择难以体现评估目标设置本意

  从政府与社会的视角看,政府绩效评估具有对于社会的相对封闭性,因为组织层面的绩效评估主要是一种政府内部行为,由政府职能部门自己发动和实施,评估结果也由政府本身自己运用。尽管,近些年来,在地方政府绩效评估过程中,对顾客导向日趋明显,但是公众参与范围受到限制,其角色并不具有主动性,问责与监督的作用并没有得到有效发挥。第三方对政府部门独立进行的政府绩效评估还没有进入评估的主流,评估结论与作用还没有取得广泛的社会认同。

  现行的政治体制决定了政府绩效评估的目标取向更多的是定位于内部控制和监督,诸如国家教育部本科教学水平评估,就属于比较典型的以评估来控制和监督本科教学质量的范例。政府绩效评估的内部取向的目标定位,必然在评价主体选择、指标设置上有所侧重和选择,这样的政府问责和公众监督就显得力不从心,政府的民本性质、人民利益至上的性质难以体现,评估结果的合法性难以在执政和施政过程充分运用,评估的作用也会难以获得服务对象的认同。

  如果评估价值系统、评估指向、评估系统不能对接,就会出现体系失衡,制度安排就会偏差。这主要体现在:一是评估制度安排的整体性缺失。至今为止,我国的政府绩效评估还没有完整的制度安排,评估价值还没有体现和谐社会建设的要求。对效率方面评估制度安排较为集中,对公平、成本方面评估制度安排相对较少。二是评估制度安排的盲区。事关民生的重要指标还没有进入评估指标体系,如收入分配公平程度、公共服务均等化程度、就业的公平度、政府职能转变等。制度安排的本意在于促进绩效持续性的改进,但是,由于制度安排的偏差,评估活动的推进只能较多地以“运动”的方式为载体,政治动员、高调推进成为政府绩效评估的主流推进方式。

  (三) 绩效评估系统内部运行阻滞带来制度安排障碍

  完善的政府绩效评估系统是经济与社会发展的校正仪和助推器。由于我国政府绩效评估系统的评估流程的设置缺乏较为严密地科学论证,带来了评估系统内部运行的阻滞。

  1. 管理模式与评估模式的不匹配

  政府绩效评估是作为一种实现政府总体战略的重要手段而存在,而且也是一种民主行政的重要途径,有利于改进传统公共行政模式下政治责任与科层责任之间脱节的状况,促进政府组织机能的再造。我国的政府绩效评估主要是作为上级政府评价和控制下级政府的一种手段而存在的,下级政府所要做的主要是如何完成上级政府下达的各种工作任务。因而,政府评估流程设计时,较少考虑到政府组织机能的再造,绩效评估系统内部之间对接程度差、相互之间不匹配的问题较为突出。诸如,许多地方招商引资过程中,公安部门给予投资者某些超越法律的特别保护,法院给予某些偏袒,教育、医疗部门给予特殊的照顾,政府调控部门从产业政策、税收政策上给某些变通。将政府绩效评估的模式内置于传统的政府管理模式中,不仅会使得管理模式与评估模式进一步脱节,而且会挤压政府绩效拓展和放大的空间。

  2. 评估流程与评估规范的不对接

  我国地方政府绩效评估的流程绝大多数是在工作实践中自发形成的,流程的设计取舍与操作者或领导者的偏好以及知识结构有着十分密切的联系。(1)地方政府绩效评估的流程中环节重复与短缺并存。诸如评估过程中对某一指标的重复测量,人为提高某些指标的权重,“一票否决”在多重指标中多次显现,计划生育、招商引资、经济增长率、环境保护都曾经作为决定整个评估结果的关键指标。地方政府招商引资的绩效评估很少让非政府组织进入,很少考虑政府环境监测部门的进入。(2)地方政府绩效评估的流程不能体现功能要求。诸如,地方政府绩效评估使用的“信息资料包括政府及其各部门的服务承诺、工作计划与方案、工作报表、回复与解释社会公众提出问题或抱怨的信件和电话数量的统计与记录、解决实际问题的数量、实际取得的工作结果与社会效果、管理方法的改进与调整等……在资料来源上,主要来源于政府、社会公众以及对实际效果的鉴定、评估者所进行的调查和听证等。”[4]126

  现有的政府绩效评估流程的设计随意性较大,流程设计超越规范的政府绩效评估较为普遍地存在。这样就会出现一些找关系、走过场等弄虚作假问题,出现上级评估主体的寻租行为,这不仅影响到政府绩效评估的科学性,而且还会影响到政府的诚信度。

  政府绩效评估系统内部运行阻滞对于制度安排的障碍主要表现在:一是流程的非规范化对制度安排形成障碍。制度安排的本意是要将规范固定下来,保证评估的持续性、稳定性、规范性,而评估流程与评估规范的链条断裂,无疑增加了制度安排的难度。二是政府职能转变滞后对制度安排形成障碍。传统的政府职能以权力高度集中为特征,具体表现为职能的“全能”和“万能”。现代政府绩效是以顾客至上、多元主体、高效率、低成本为基本理念的,与传统的官僚体制产生尖锐的冲突和对抗,这一过程产生的张力对于制度安排的科学定位产生障碍。

  需要强调的是,科学合理的制度安排必须要以制度生态为背景和条件。“政府管制是以维护公共利益的名义走入我们的政治生活。然而在一个多元化竞争的社会,政府管制往往成了各利益集团争相狙击猎袭的对象,并最终成为利益集团的俘虏。”[5]367制度安排并不是解决问题的灵丹妙药,制度安排需要有合适的政治生态、经济生态、社会生态、文化生态为基础和条件。

  三、 政府绩效评估的制度安排困境的消解及其路径

  比较中国行政改革与美国行政改革的实际进程,“中国正在向行政权力运行中注入‘民主’要素,美国正在向行政权力运行中重新注入‘效率’因素”[6]386。显然,消解中国政府绩效评估的制度安排的困境必须考虑到“和谐要素”和“民主要素”的注入。

  (一) 和谐社会政府绩效评估制度安排的内容

  在我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的环境下,完善的制度体系和体制机制更为必要、更为迫切。和谐社会政府绩效评估制度安排的内容以政府绩效评估的价值体系、运作体系为重点。

  1. 政府绩效评估的价值体系

  政府绩效评估的价值体系是制度安排的导向。绩效评估价值因其特殊的航标作用而受到政府及公务人员、公民的关注,和谐社会政府绩效评估除去必须遵循其一般价值外,还必须包括社会和谐的特殊价值。

  (1) 社会公平的价值

  和谐社会是一个利益多样化的社会。政府不仅要为不同的利益群体提供畅通的利益表达渠道,使得处于不同利益群体中的个人有机会申诉其愿望和要求,还必须公平地协调各种利益矛盾,使人与人、群体与群体之间和睦相处。

  社会公平就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等地分配,它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。政府绩效评估必须充分体现社会公平的价值,其具体指标要能真正反应出财富分配、机会获得、社会保障的公平程度。

  (2) 宽容合作的价值

  和谐社会需要一种宽容的氛围和精神,要容忍各种不同利益关系的存在,尊重别人所做出的不同选择,特别要保护少数群体和困难群体的合法权益。要倡导宽容、谦让、奉献的公共价值取向,营造团结友爱、互助合作的社会氛围以及和睦相处的人际环境。

  宽容的价值体现在:一是政府与公民关系的宽容。政府与公民的关系是和谐社会构建最重要合作关系。如果公民与政府处于互不信任、互不合作、甚至相互对立的状态,就不会有真正的社会和谐。二是人与自然关系的宽容。宽容地对待人与自然的关系,使人与自然达到高度和谐。和谐社会要求人类的经济发展不能超越资源与能源、生态与环境的承载能力。

  政府绩效评估价值以忠实于公共利益为前提,才能实现绩效评估的协调与和谐。政府绩效评估价值目标的设计,要使政府绩效评估过程和效应不仅仅是评估其行为的有效性,更要评估其行为的正当性;不仅要评估其行为的经济成果,还要评估其行为对于政治、文化、社会、自然,特别对公民及社会公平、公正的影响;不仅要评估效率、发展水平,还要评估和谐、协调程度。

  2. 政府绩效评估的运作体系

  政府绩效评估的运作体系是制度安排的主干。政府绩效评估的制度安排要考虑到系统之间的对接和平衡。这种对接与平衡是以其内在逻辑关联为前提的。

  (1) 绩效目标系统

  在评估价值确定之后,依据评估的价值确定评估的目标。制度安排必须以目标为依据。“要确保某个机构的目标与其他相关机构的目标同步和协调,就必须在跨机构间的大型工作项目上进行不断地沟通和协调。在设置目标体系时,机构之间要共同合作开发,甚至组建相应的跨机构合作团队。”[7]126和谐意味着承认不同、尊重不同,意味着更多是“兼顾”与协调。中国的行政文化要更加宽容,给予其足够的尊重。必须将政府绩效评估看作是更好实现政府公共服务的路径,而不是追求“政绩”的手段。政府绩效考评应当从GDP总量、经济增长速度、投资规模等传统指标转向更加注重公众对政府工作的满意度、政府公共基础设施建设的力度、社会安定有序的程度等社会指标。在指标设计过程中要将社会和谐的要求,诸如,基尼系数、失业率、区域差距等纳入到绩效评估指标体系,在绩效评估过程中充分体现社会和谐的要素。

  政府部门要制定合适的评估规划,从而减少政府决策的短期行为,运用利益相关者理论,较好地平衡利益相关主体的利益关系,以草案、纪要、公示等方式保证绩效管理内外沟通协调制度安排的实现。

  (2) 绩效比较系统

  评估目标确定之后的评估参照系选择,无论是横向对比评估目标还是纵向对比评估目标的实现,具有重要的延续性和过程性意义。如果参照系选择出现差错,那么其后续的流程,诸如绩效的测定就会出障碍。横向对比评估目标比较偏重于结果,也是一种基于目标管理的绩效评估,其评估结果难以比较充分体现绩效的内在逻辑层次,从而失去绩效评估对组织管理和问题诊断的功能。纵向评估对比评估目标比较偏重于过程,对评估结果能够较为充分地显现其内在逻辑联系,对组织诊断和分析有一定的优势,适合于管理过程的提高和改进。和谐社会绩效评估制度安排应将两种评估的目标模式结合起来,既考虑到战略目标的实现,更要兼顾其过程管理,能够监控、跟踪和改进过程。

  (3) 绩效测定系统

  绩效测定系统是评估工具和评估主体的选择是当下中国绩效测定系统的两个关键性因素。从系统层面上看,评估工具的选择应根据不同的评估要求进行选择。诸如,基于战略的政府绩效评估工具——平衡计分卡,基于使命的政府绩效评估工具——目标管理法,基于最佳实践的政府绩效评估工具——标杆管理法,基于顾客导向的政府绩效评估工具——公众满意度测评等,都是根据评估指向和要求对工具的基本选择。

  每一类型的政府绩效评估主体都有自身独特的评估角度,有不可替代的比较优势及自身局限。必须通过合适的制度安排进行评估主体的选择,既要考虑评估成本,也要注意评估工具的匹配。要在相关的绩效评估的立法中将公众作为评估主体,以法律和制度形式固定下来。评估过程中,要尽可能避免政府本身的“一条龙”评估。评估计划、评估运作、评估监控、结果运用的主体同一,会导致因制衡缺失而“评估失灵”。

  (二) 政府绩效评估制度安排的监督与保障

  奥斯本与盖布勒认为,政府绩效评估就是改变照章办事的官僚组织,谋求以结果为导向的控制机制,是从组织长远发展的角度进行的一项持续改革路径。缺乏监督就很容易扭曲评估计划,导致评估结果的失真。有效监督是政府绩效评估制度安排的重要条件。

  1. 政府绩效评估制度安排的监督

  评估主体的监督。评估主体监控的内容包括评估主体人员的专业水平、信誉、能力,评估主体的机构数据库、资质、团队合作等。公众参与评估是我国政府绩效评估的重要形式,政府应主动承担起鼓励和支持的责任,特别是对于公众评估主体直接相关的公共服务事项的评估,以制度和法律的形式固定下来,从公布结果、改进绩效、提高服务水平等方面,调动公众参与政府绩效评估的积极性,使政府绩效评估成为政府提高服务水平的持续动力。

  评估类型的监督。政府绩效评估的类型划分为内部评估和外部评估。评估类型的选取,要根据评估的价值、目标、内容、结果运用等来决定。诸如政府形象、公民满意度以外部评估为妥,行政成本、行政效能以内部评估为妥。传统的绩效评估不仅不能控制行政成本,某种程度上造成了行政成本的大幅度上升。评估类型的选择,要考虑行政成本,最大限度地减少绩效评估过程中的职务消费。

  评估指标的监督。科学的政府评估指标体系,不仅要有定量指标,来体现结果和业绩,而且也要有定性指标,来确定绩效的属性和走向。要根据评估质量、评估导向的要求来对评估指标进行监控,诸如指标设置的科学性、指标权重的适度性都应属于监督范畴。

  评估结果的监督。评估结果的监控重点应放在结果的反馈和运用上。评估结果反馈的监控主要着力于反馈程序、方式、内容的科学性、合理性、全面性;评估结果的运用的监控主要着力于评估对象对于改进措施的落实以及绩效目标实现的可行性。在制度安排中,如果绩效评估结果无关于评估对象及其相关者的利益,很难提高领导对部门绩效的重视程度。应通过公布绩效排名,将绩效结果与下一年度的预算,与干部任用结合起来,从而把绩效评估体系真正纳入政府建设和发展的重要范畴。

  2. 政府绩效评估制度安排的法律保障

  政府绩效评估的法律保障是制度安排的重要形态。要尽快将我国目前的各种绩效管理和绩效评估纳入到法治化进程,加强政府对绩效管理和绩效评估的统一规划,逐步形成标准化、程序化、系统化、规范化的评估体系。

  要以法律、法规逐步建立和完善政府绩效评估制度体系。根据政府服务对象的需求制定出公共服务的质量标准,并以立法形式予以颁布,以制度和法律作保障。美国国会通过的《1993政府绩效与结果法案》,将绩效评估提升到法律层面,规定每个机构应提交年度绩效规划和报告,提高公共服务水平和质量。评估的内容包括,各地方政府的战略目标是否准确,职责履行;各地方的经济、社会、生态等方面的发展水平。评估结果的运用,与中央政府与地方政府的财政预算相联系[8]117。

  绩效评估在既定框架和流程内,信息的准确性对于评价的信度和效度具有直接影响。要改变现有信息管理的封闭性、发布的垄断状况,建立行之有效的政府信息公开制度和各级政府绩效数据库,并接受公众监督,在制度层面为政府绩效评估提供客观、可靠、充分、快捷的信息支持。

  绩效评估的立法推进的侧重点,中央与地方要有所区别。中央立法主要解决共性层面评估体系中评估原则、评估价值、指标体系设置的原则,确保评估的公正与公平;地方立法主要解决地方绩效评估实践中指标的选取与权重、评估结果的运用,推动区域科学发展、社会和谐。

  参考文献:

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  [8]财政部财政科学研究所绩效预算课题组.美国政府绩效评估体系[M].北京:经济管理出版社,2004.

个人简介
孙 力,山东省蓬莱市人。1965年至1975年在山东省昌乐县和胶州市上学。1975年至1978年在山东省昌乐县上山下乡及就业。 1978至1980年在八三四二九部队服役。1980年至1983年在兖州丝绸公司工作。1984年至今在山东省兖州市环保局工作…
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