确立监督权与行政权分离的政改方向

周福安 原创 | 2009-05-17 10:36 | 收藏 | 投票

         

  

  要确立和坚持中国共产党的一党执政,必须具备三个条件,这就是:只有中国共产党有能力执政,其他政党没有能力执政:只有中国共产党愿意执政,其他政党都不愿意执政;人民只选择中国共产党执政,而不选择其他政党执政。并且这三个条件缺一不可。坚持中国共产党领导下的政治体制改革其实就是如何满足这三个条件,虽然目前我党还未完全满足这三个条件,但从党的性质来看是可以满足的。而完成这个历史任务的途径就是在党的领导下确立监督权与行政权的分离为切入点的政改方向。

  

  一 两种对立的党建观与中共面临的政治风险

  

  在我国改革开放的新的历史时期,在中国共产党自身的建设上存在两种对立的党建观。一种观点认为,必须把中国共产党建设成中华民族的先锋队,党除了人民的利益没有自己的特殊利益;另一种观点则认为,必须把党建设成为一个强大的利益集团,改革的目的就是在维护本集团利益的前提下使广大群众的利益得到改善。把党建设成为利益集团这种观点虽然没有人直截了当的提出,但己是客观存在,从某种程度上说己进入操作层面。如提倡在中国实行多党制其实就是要把中国共产党建设成西方那种利益集团式的政党;还有行贿受贿、私分公款等以权谋私行为,甚至可以拿到领导班子上进行研究,以组织的名义保证实行。特别是那些存在腐败窝案、一把手腐败案的地方和单位,那里的党员其实也是把自己当做利益集团的一员看待的。

     由此我们可以得出一个结论:就整体来说,中国共产党仍然是中华民族的先锋队,但在某些地方、基层或部门那里的党政领导班子其实是一个利益集团,这些分散的、小型的利益集团虽然没有在全国范围内联合起来采取一一致行动,去挑战中央的权威,但是他们在向中央叫板时却不谋而合。例如官员的财产申报制度总是议而不决,中央有关公款诮费的文件成了一纸空文,对腐败官员有人认为应从轻发落等等。这就是说,我们党内的部分同志在理论上和实践上己经形成一种倾向,这就是不再要求党政干部全心全意为人民服务,党员同样应有个人的私利,可以先私后公,他们应该比群众占有更多社会资源,只有首先满足这个集团的利益社会才能稳定,改革才能推进。

     但如果党成了一个利益集团,那么中共一党执政的三个前提就只符合第一条,其他二条都不行。因为这种情况发展下去党就会失去人民的信任,最终使党失去执政的合理性;如果公共权力可以为某一个集团所私有,那么其他政治集团就有理由要求分享权利。这就是当前我党面临的政治风险,所以党组织的利益集团化趋势是当前党的建设需要解决的核心问题。

   

  二 中国共产党局部利益集团形式的原因

  

  在改革初期为了减少改革的阻力,我们党对不同的社会群体采取不同的改革措施,对农民我们仅仅给了一个政策,没有给予任何资源,国家得到的是净收益;对工人我们将他们的企业低价卖给私人,使他们又一次成为无产者,这是改革中受损最大的群体;而对党政干部手中的权力却采取赎买的办法,改革首先保护这部分人的利益不要受损,但这种利益向当权者倾斜的制度后来就因袭了下来,改革中首先解决班子成员的利益再考虑群众利益成了一种常态,这是党局部利益集团化形成的体制原因。

    文革结束后,中国社会面临着两个突出的问题,一个是发展经济,一个是党的建设,但第一个问题更为迫切。当时我们党及时提出以“经济建设为中心”做为党和政府工作的指导方针,但这一方针在执行过程中变成了用经济发展速度,也就是用DNA来检验党和政府的各项工作。例如,我们提出让一部分人先富起来,在党内就变成了党员必须先富起来,是否能先富是评价党员先进与否的重要标准,并进一步成了进入领导班子的重要条件。这样那些有较好的社会关系,能够给当地争到优惠政策,从上头争到资源、资金的人纷纷进入党委班子。于是请客送礼、行贿受贿、喝酒赌博成了干部必需的基本功。从党员的实际情况看,由于以前单纯强调意识形态的纯洁性,使广大党员和干部缺少必要的专业知识和现代眼光,党的现状很难适应改革开放新时期的要求。为提高党的整体素质,我们党重点在有文凭、有专业知识的科技人员和有市场经济实践的个体私有经济人员中发展党员。这些措施虽然提高了党适应经济建设和市场经济的能力,但同时也使一批并没有真正接受党的纲领的人进入党内,特别是其中有的人抱着“捞一把”的心态入党的,当这些人占据领导岗位后,就接照他们的标准选人用人,这样腐败窝案的形成也就不足奇怪了。

  

  三 我党执政条件下监督权与行政权的分离

  

  将党的执政地位与直接行使行政权等同起来,这是无产阶级取得政权后的通行做法。这种观点认为直接掌握和行使行政权,这是党处于执政地位的根本体现,是公共权是否掌握在人民手里的根本标志,是实现党的宗旨的基本条件。但我党执政的实践证明,在市场经济条件下直接行使行政权不仅不利于党直接联系群众,同时也是产生腐败的物质因素。我们每查出一个腐败分子,不用多问就可以基本确定他是一个中共党员,用老百姓的一句俗话说就是“好事坏事都被共产党干上了”。中国的腐败分子,基本上都是中共党员。这是我国最值得引起警觉的社会现象,它严重地撼动着党的执政根基,并早就引起广大党员、干部的担忧。十几年前,在一次学术会议上一位党的高级干部就说过:我们一些党政干部贪污受贿,生活腐化,按照党纪国法是要严肃处理的,但处理多了,群众就会发问,共产党到底怎么了?所以大家要经常温习入党誓言,学会自律,不要为党抹黑(大意如此)。那么除了自律以外,我们是否还有其他措施能从根本上克服权利腐败呢?但从目前的体制来看,还做不到这一点。因为我们的党政干部绝大多数是党员,党委对政府的监督也就成了自己监督自己,在实行中总是对“自己人网开一面”,这用目前在干部中流行的一句粗话来形容就是“腐败分子是叮在阴囊上的蚊子,只能赶,不能打”。

  所以要从根源上克服党内的腐败现象,有必要创新党的执政理论和执政方式,而重新审视党直接行使行政权这一观点是不可回避的内容。我们知道人民和政府的关系是一种委托代理关系,而与做为先锋队的党的关系则是委托人内部的一种关系,如果党直接行使行政权,那么就把党摆在了代理人的位置,实质上是委托人与代理人集于一身,而把人民排斥在体制之外。这是这种政治体制的根本缺陷,我国目前体制上存在的主要问题根源都在这里。相反,监督权比行政权却要重要得多,监督权实质上是委托人的权益,是公民主体权,利益保证上高于做为代理权的行政权,这就是监督权必须由人民通过其先锋队直接行使的根本原因。

  同时,政府的行政管理和企业管理一样主要是一种技术性工作,它与社会的根本制度没有必然联系,选拔一个行政官员主要看他是否有能力胜任该项工作。既然如此,我们就没有必要要求行政官员都是马克思主义者,能自觉地为人民服务。相反,我们应该公开声明人们为个人利益做官的合理性,从个人角度来看做官也是一种投资。如果硬性规定只有中共党员才能当官,就会人为地缩小了人才的选择渠道,或者降底要求把一些并不符合党员条件的人入党。同时党员不担任行政职务,就从源头上阻塞了权利导致腐败的可能性。

  这就是说,无论从党的建设、社会的发展和行政效率等多角度看,党都没有必要直接掌控行政权,所以我国政治体体制改革的关键环节就是在党的领导下对现行政治体制进行调整,将监督权与行政权分离。这一方案的基本内容是:中国共产党的主要职能是制度设计和对政府的监督,党组织不承担具体行政职能,党员都不担重行政职务,各级行政首长都由非中共党员担任,在执政党制定的制度框架内行使职权。

   

  四   中国共产党在执政条件下的建设

  

  保持党的先进性是中国共产党建设的根本目标,坚定不移地坚持马克思主义,始终为人民谋利益是党的先进性的集中体现,这是中国共产党在不同历史时期党的建设的共性。在民主革命时期我们党成功地做到了,但是那时我们党对党员的考验也相对单纯,当时对敌斗争的恶劣环境是一个有效的筛选机制,加入中国共产党除了坚定的理想信念以外是一无所有,也一无所求。但在执政条件下,特别是在市场经济条件下则不同,党的执政地位本身就是一种资源,这种资源不仅可以用来为人民服务,同时也能给个人带来巨额财富。因此入党,进而进入党的领导班子,则是个人致富的一条途径,在监督不力的条件下,这是一条收益大但风险相对较低的致富途径,是一切唯利是图者的首选方式。一方面一批带着暴富心理的人要求入党,另一方面我们又没有找到一个有效的筛选和监督机制,难以从源头上防止一些人利用党的执政地位来捞取好处。这是当前党的建设迫切需要解决的问题。

      根据党的马克思主义性质和新的历史条件,中国共产党在执政条件下的任务是:用先进的思想教育人民;是教育人民而是讨好人民,是马克思主义政党与形形色色的资产阶级政党在执政条件下的重要区别;用科学的制度约束政府,将马克思主义的基本原理,党的执政理念和党对社会发展规律的基本认识化为可以操作的制度,并用这些制度约束政府,实现权为民所用,利为民所谋,这应该成为党执政的基本方式;用模范的行为引导社会,每一个党员都应是社会的楷模,他们只讲奉献,不讲索取,用自己的行为引导出一个健康向上的社会风气,构筑社会和谐的基础。

      共产党员除了党和人民的利益以外,没有自己的特殊利益,党员必须全心全意为人民报务,这是马克思主义政党区划于其他政党的根本标志。党的这一宗旨在执政与市场经济条件下应该理解为,共产党人的物质资本和人力资本,都是为人民服条的条件,而不是个人发财致富的手段。例如,一个国有企业的高级管理人员,他的人力资本的价值实现为60万元,但如果是一个中共党员,他就只需要拿到人力资本再生产所必须的那一部分费用,当然这样做是一种自觉的选择。私营企业主同样可以入党,但他一旦接受了党的纲领,他的财产同样也是人民的,其子女不能再继承一个共产党员的财产,尽管这个共产党员就是他们的父亲。在今天这似乎难以理解,这其实是党的基本常识,所谓共产,就是消灭私有制,在市场经济条件下做为先锋队的党,首先应做到这一点,个人不占有私有财产。

    按照这种要求有不少党员可能选择退党,但这并不可怕,保持党的先进性比党员数量更重要,况且我们国家有把党建设成为先锋队的广泛社会基础。我们的社会存在这样一批人,他们将自己的财富用于发展公益事业,扶持弱势群体而不需要任何回报;在科学研究领域有大批知识分子,他们一生追求真理,而不是追求财富;在党政干部中在监督不利的条件下仍然有一大批人能自觉地为人民服务;特别是当人民的生命财产处于危难时那些舍己救人的人和大批义工。这是民族的脊梁,也是壮大和发展党的队伍的源泉。

    在执政条件下,必须对要求入党的人进行更严格的考验,重点是执政的考验,一个人只有通过长期执政的考验才能入党。这就是说,不能先入党后当官,而是必须在领导岗位上经过长期从政的考验才能入党,同时他一旦入党就不再在政府中任职,而主要从事党的建设。这些通过执政考验然后入党的人,应成为党的中坚力量,他们进入党内多数在四十岁以上,年富力强,经验丰富,德才兼备,在群众中有着很高的威望,这是提高党的执政能力的根本保证。

      这一建党理念的特点在于,中国共产党以及党的每一个人员都通过了执政的长期考验,是名副其实的先锋队,这是任何政治派别都不可能超越的;党的每一分子都是道德上的楷模和行为上的表率,这样党将获得人民的永久信赖;入党没有任何私利可图,这是一切以集团或个人利益为目标的政党和个人不可逾越也不愿逾越的制度障碍。这时中国共产党实现永久执政的三个条件也就同时具备了。

    

  五 一个体现中国国情的政体框架

  

  新的政治体制的核心是要正确处理制度供给权、社会监督权和行政权三者之间的关系,做为执政党的中国共产党拥有制度设计权,这主要是指国家的基本政治制度和经济制度的确立,社会的道德建设和思想文化建设等。为了强化制度的约束力,党仍然需要掌握与制度建设相适应的政治资源,对军队、基础教育、思想文化等方面有直接决定权。

    监督权是执政党与人民共享的权利,做为代表人民利益的执政党,可以直接以人民的名义进行监督,人民则应以执政党确立的规则进行监督,以实现促进社会进步与维护社会稳定的有机统一。人民代表大会是党与人民共同行使权力的机构,执政党在人大中可以占大约一半的席位,党代会选出的党代表直接成为人大代表,其它人大代表由公民直接选举产生,但人大的一项决议只有三分之二的代表投赞成票才能生效。

    政府的行政权来源于人民与执政党的委托,公民享有的选举权和被选举权不受执政党的制约,各级行政首长由人民代表或直接由公民选举产生。而执政党的党员,无论在党内职务多高,都无权直接向行政部门下达指示,党员和党组织对行政工作的看法只能通过立法程序进行。在如何约束政府方面人民与执政党的重点有所不同,人民是依法选举政府官员,但执政党是依法罢免不称职的领导者。

  政治协商会议是社会团体的议事机构,它由中共党员以外的其它社会精英组成,政治协商会议的主要职能是审议必须经过人大表决的法律、决定、计划等。人大的文件草案只有在政协获得通过才能进入人大的表决程序,但如果人大的文件草案连续三次未能在政协通过,这时人大可依法解散这届政协,以体现中国共产党的执政地位和人民代表大会的最高权力机关的地位。

  公民可以依法组建其它政治团体甚至政党,并且可以在全国政协中占有一定席位,参与议案、审案和提案,但包括共产党在内的任何政党都不能以党的名义参加全国人大,都无权向人大推荐本党的党员为行政长官的后选人。除中共党员外的其它政党的党员可以以公民身份竞选行政长官,也不要求其退党,但在任职期内不能为本集团代言。

  现体制向新体制的过渡可以采取先基层,后地方,然后中央的步骤进行。例如基层的政改第一步是各级行政干部都必须在领导职务与党员之间做出选择,要继续担任行政领导就必须退党。第二步是党的基层组织自行摆脱行政功能,基层行政机构不再受党组织的约束;第三步是人大的改革,从行政职务上退下来并且符合条件的人员可以依法成为人大代表,以党员和人大代表的双重身份行使监督职能。

  (作者单位:湖南省新化县委党校)

    

  

   

  

  

个人简介
周福安,经济学者,湖南省新化县人,毕业于湖南师范大学生命科学学院和湖南省委党校理论班经济学专业,已在《科学学与科学技术管理》等核心期刊上发表数十篇经济学论文,有多篇被《新华文摘》、人大复印资料中心收藏,专著三部…
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