世界银行投票权改革的微妙性解读

徐奇渊 原创自 搜狐博客 | 2010-05-14 11:20 | 收藏 | 投票

     

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作为对2009年匹兹堡G20峰会承诺的兑现,今年4月,世界银行发展委员会最终通过了投票权改革方案。这次改革促成了世行的投票权重组——由发达国家向发展中国家转移3.13个百分点,发展中国家的整体投票权由44.06%提升至47.19%。其中,中国的投票权,也由2.77%上升至4.42%,一跃成为仅次于美国和日本的第三大股东国。而与此同时,日、英、法、德投票权均有不同程度的削减。在后危机时代,对于这一变革的微妙性,我们的全面审视,既需要冷眼旁观,又需要热眼聚焦。主要结论有两个方面:其一,我们需要冷静的看到,通过这次投票权的改革,世界银行借此改善自身形象,并且实现大规模增资;而且,一直以来主导世行的美国,其独有的否决权也没有受到动摇;在这轮投票权调整中,美国甚至可能成功的施加了政治制衡和分化的影响。其二,我们也要看到这轮改革对中国等发展中国家具有积极的含义:这首先反映了国际经济格局发生了重要的变化;通过本轮投票权的调整,美国对重大决议的促成能力已经进一步受到限制;而且,在现行体制下,美国独有的否决权地位将逐渐受到有效的威胁。

 

冷眼旁观

1. 世界银行通过投票权调整改善国际形象

世界银行和国际货币基金组织(IMF),是构成二战后布雷顿森林体系的两大国际金融机构。一直以来,美国人和欧洲人分别把持着两大机构的总裁职位,成为现有国际经济秩序的关键齿轮。不过两大机构各有侧重:世界银行的服务对象限于发展中国家和转型国家,而IMF的服务对象则包括所有的成员国;世界银行关心的是长期问题,例如经济增长和贫困问题解决等,而IMF则专注于各国的短期困难,例如,对成员国的财政、货币政策进行协调或帮助;世界银行致力于解决某个国家某个特定微观领域的问题,例如:传染病防治、清洁的饮用水源等,而IMF努力的方向,则是维持国际宏观金融和经济秩序的平衡。

可见,两大机构功能互补,共同对国际经济运行产生着重要的影响——关于这种影响是正面还是负面,国际社会多有观点不一的评论。其中的激烈批评者,甚至包括曾经身处该体制核心层的美国经济学家斯蒂格利茨。长期以来,国际舆论一直强烈呼吁改革欧美控制IMF和世界银行的格局;而一些发展中国家,更是担心这两个机构沦为美国的外交政策工具;在一些国际会议上,IMF和世界银行也经常饱受非政府组织成员的诟病。

而通过这次改革,至少在名义上,投票权调整的规则和细节上确实对发展中国家和转型国家有所倾斜。这一点,在世界银行发展委员会关于4月25日会议的背景材料中有所体现。通过这次投票权调整,以中国、印度为代表的转型和发展中国家的话语权已经有所提高,并且会议还表示了将来对投票权进行进一步调整的可能。这在为发展中国家争足面子的同时,也在一定程度上改善了世界银行的国际形象,使得世界银行的身份更趋“平民化”,从而更容易获得国际社会的认可。此外,本身就作为发展中国家的中国、印度等国家,他们更加了解发展中国家的情况,并且在多年来富有成效的经济建设中起到了一定的国际示范作用,对未来世界银行以更为有效的方式帮助其他发展中国家也将可能起到积极的作用。

2. 世界银行需要增资,而新兴的转型、发展中国家有钱

在后危机时代,全球经济复苏态势羸弱的情况下,欧猪五国的主权债务危机可能再置全球经济于险象环生之境地。城门失火,在经济全球化的背景下,与全球市场紧密联动的一部分发展中国家也会牵连受到池鱼之灾。这样的背景使得世界银行同时面临两个困难:其一,需要大规模进行增资,以对需要援助的发展中国家给予更多的扶持;其二,穷于应付国内经济颓势的发达国家成员国,尤其是日本和欧洲各国,其本身的财政状况已是捉襟见肘,国内选民也已是怨道载道。因此,这些国家将难以一如既往地为世界银行的增资做出主要贡献。这两个困难所必然催生的矛盾就是:为了维持世界银行现有职能的正常运转,必须要找到一些更大的出资人,以满足新的增资需要。

而以金砖四国为代表的一些转型和发展中国家,正是潜在的理想人选。基于丰富的自然资源、廉价的劳动力,以及富有进取的改革措施等原因,金砖四国的经济发展取得了重大的进展,并积累了巨额外汇储备——其比重占到了全球外储的40%!而且,以金砖四国为代表的新兴经济体和发展中国家,对于国际事务中的地位和发言权,也跃跃欲试的希望有所作为。在本轮世行的投票权改革中,860多亿美元的增资方案中,各国出资份额虽然并未确定,但投票权大幅增加的转型和发展中国家,必然将在增资方案中起到最重要的作用。世行总裁罗伯特·左利克也认为,本轮增资方案“其目的不是改变投票权,而是希望资金大幅增加,额外的资金使我们可以担负起原本就应该承担的责任。”

3. 投票权改革中不排除存在微妙的政治制衡考虑

投票权改革中,令世人广关注的是发达国家对发展中国家的投票权转移3.13%。但是,在改革的具体方案中,如果我们进一步仔细观察就可以发现:(1)利比亚、委内瑞拉、尼日利亚、巴基斯坦等国投票权比重均有不同程度的下降,仅这四个国家下降总和就达到了0.38%;而这些国家或是与美国长期交恶,或是在中美之间存在微妙的权衡关系。(2)拥有4500多亿美元外汇储备的俄罗斯,成为金砖四国中唯一一个投票权没有增加的国家。(3)同时,韩国、墨西哥等国的份额也获得了大幅提升。可见,作为世行投票权规则的主要制定者美国,我们并不能排除其中存在一定的政治制衡,甚至是分化策略的考虑。

4. 美国独有的否决权并未动摇

在目前的世界银行游戏规则中,重大决定需要有85%的绝对多数投票权同意,才能获得通过。而美国仍然维持着15.85%的投票权,对重大决议仍然具有最终的否决权。这意味着,任何改变世界银行现状的决议,都需要有美国的同意方能实现,因此美国能够通过这一机制有效地维护其既得利益。

在1945年世界银行成立之初,美国占有世界银行35%的投票权份额。当其时,重大决议的通过只需要80%的多数投票权就能通过,由于美国35%的投票权一家独大,在此条件下美国拥有对任何决议的否决权。而在此后,由于国际经济格局的发展和变化,美国在世界银行中的投票权份额逐渐被其他国家取代,其投票权降至不足20%的水平。在此情况下,美国已经无法保证其绝对否决权;因此,美国推动世界银行在1989年通过了一项修正决议,该决议规定世行通过重大决议的多数票比例提升至85%。这样,通过修改游戏规则,美国仍然保持着独有的否决权。而中国等发展中国家的投票权增加,在目前阶段而言仍然处于量变的阶段,尚难言对美国的绝对控制权产生有效的挑战。

 

热眼聚焦

1.这是国际经济格局变化背景下的应有之义

2000年以来,新兴经济体和发展中国家的经济增长速度一直大幅高于发达国家。其中,在2007年,前者的整体经济增速达到了8.3%,远远高于后者的2.8%;在全球金融危机爆发以来,新兴经济体和发展中国家的整体经济增长也依然保持着上升态势,与发达国家的经济颓势形成了鲜明对比。在此过程中,发展中国家在全球经济中的比重不断提高,其对全球经济增长的拉动作用越来越显得重要。

按照世界银行发展委员会制定的股权调整细则,具体调整将基于三个方面的考虑:该国经济在全球经济中的权重,该国对世界银行发展使命的金融贡献,以及该国对世界银行发展使命的直接发展贡献。其权重依次为75%,20%和5%。在这些指标中,涉及到一国的经济总量,以及该国对世界银行增资和捐助的贡献。随着发展中国家经济的不断发展,以及在世界银行事务中更为广泛的参与;在现在股权调整细则的规定下,发展中国家的投票权仍将趋于不断提升。而中国作为最大的发展中国家,在其中话语权的提升,将对自身以及其他发展中国家的利益起到重要的维护作用。

2. 美国对重大决议的促成能力被削弱

如前所述,虽然美国对重大决议的否决权没有任何动摇,但是美国对重大决议的促成能力正在相对受到削弱。在1989年,虽然重大决议的投票通过率由80%提高到了85%,美国就此保住了否决权;但是,美国促成重大决议的能力也受到了限制。以美国的投票权为16%为例,在80%的通过率下,美国只需要额外争取到64%的投票权;而在通过率为85%的情况下,美国则需要额外争取到69%的投票权。可见,投票权机制的改革,虽然有利于美国保留其否决权,但是并不利于美国在世行促成新的重大决议。在此,否决权可以看作是维持现状的能力;而促成新的重大决议,则可以看成是改变现状的能力。

而在新一轮的投票权调整当中,发达国家总体投票权下降,发展中国家投票权上升。在目前的世界银行投票权改革中,美国的意愿仍不可避免的会产生重要影响,因此对发展中国家的投票权调整出现厚此薄彼的政治制衡,并尽量维持和扩大美国自身战略伙伴的投票权比例。但是,由于国际经济基本格局的变化,以中国为代表的发展中国家话语权也有一定上升,金砖四国的整体投票权已经上升至12.34%。而这部分投票权具有较强的独立性,因此将对美国为自己量身定做新的游戏规则产生较大约束。

3.在现行体制下,美国独有的否决权地位将逐渐受到威胁

按照世行现行的投票权分配和使用规则,美国将可能逐渐丧失其独有的否决权地位。这是因为:其一,按照世界银行现行的股份动态调整规则,随着发展中国家经济规模的提高,以及发展中国家对世界银行增资、捐助贡献能力的增强,其话语权将呈现确定性的上升趋势;而美国等发达国家的投票权将趋于萎缩。从长期看来,美国的投票权甚至有可能降至维持否决权所必须的15%以下。其二,为了维持其否决权地位,美国要重新修订游戏规则的能力日益受到限制。如此所述,经过本轮投票权的改革,金砖四国的投票权加总已经上升至12.34%,整个发展中国家的投票权更是上升至47.19%。在这样的背景之下,美国为了制定新的游戏规则而需要凑足85%的投票权,将会变得越来越有难度。其三,从更长期的角度来看,在现行规则体系下,当中国经济总量逐渐与美国接近,并在世界银行的资金来源中发挥更大的作用,则中国的投票权数将有望接近美国。在这样的条件下,即使美国对重大决议的通过标准(85%)进行有利于自身的修改,进一步提高通过决议所需要的投票权;但是,这也无法排除中国等国家在其中同样受益,最后仍会使美国独有的否决权地位不可避免地受到有力挑战。

个人简介
经济学博士,供职于中国社科院世界经济与政治研究所国际金融研究中心。
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