三、国家垄断、政府管制和政策歧视
除集体地权外，农户经营的私人决策还受到国家垄断、政府管制和歧视性政策的限制和侵害，这方面出现的问题及其造成的危害也许不亚于在农地产权方面的情形。
1.国家对农村产品市场的双重垄断
在我国农村的产品市场上，一方面，国家（及其所属机构）是农产品的最大买家，形成了农产品市场的买方垄断，另一方面，国家又是主要农业生产资料的供应者，形成农用生产资料市场的卖方垄断。国家的双重垄断，不仅挤压了农户经营决策和获取赢利的空间，而且加大了农产品的总成本，使得我国的农产品从总体上愈加缺乏国际竞争力。
随着联产承包责任制的实行，农户有了在农地上进行生产决策的自主权，但在农产品特别是粮食、棉花等大宗农产品的流通和交易方面，仍然受着较大的限制。1985年我国虽然废止了长存30余年的粮食统购统销制度，但是迄今为止，国家每年定购的粮食达500亿公斤，占到常年商品粮的35％左右，再加上议购部分，其所控制的购买量足以使之成为粮食市场的买方垄断者。如果说农民还有些“自由”可在农贸市场上出售国家购买后剩余的商品粮，那么棉花的收购则几乎完全掌握在国家及其所属机构手中。这样，在工业品供求和定价基本实现市场化的同时，农民却要面对颇具计划经济色调的主要农产品的买方垄断。
为了维护农产晶市场的买方垄断，国家一直设法寻求市场与非市场（强制）的多种方法和途径。比如，提高粮食的收购价格[17]；将粮食定购与平价化肥、柴油和预购定金“三挂钩”，对棉花实行物资奖售；将粮食和棉花的合同定购改为对农户具有法定义务的国家定购；将粮食议购在责任上升格为“二定购”；实行“米袋子”省长负责制；保证国有粮食企业在粮食收购中的“主渠道”作用，严禁私商和其它企业直接到农村收购粮食；等等。国家不仅是主要农产品市场的买方垄断者，而且是农业生产资料市场的卖方垄断者。目前，种子、化肥、农药等农资生产行业不同程度地存在着制度性进入壁垒；尽管国家于1998年取消了国产化肥的指令性生产计划和统配收购计划，17家大型化肥厂仍由中央政府控制，其生产的化肥还要根据国家制定的指导价作有限的浮动，其它厂家的化肥定价也由地方政府调控；化肥进口则由中国化工进出口总公司和中国农业生产资料集团公司特许经营；除少量产品由厂家自销外，化肥和农药的销售主要由中农公司及其销售网（基层供销合作社）、农经“三站”（农业植保站、土肥站和农技推广站）所掌控。
国家的双重垄断，不过是传统计划经济时代的残留物。政府反复申明，此举旨在熨平农产品的价格波动、稳定农资价格、保证农民的利益，但结果却事与愿违。实际情况是，农产品收购价格的提高，导致粮棉丰产；随着粮食收购的增加，一方面财政不堪重负，另一方面国有粮食企业的亏损扩大，进而使收购价格指数回落。因此，在统购统销体制瓦解后，国家在农产品市场的买方垄断不仅削弱、限制和侵犯了农户生产经营决策的自主权，进而扭曲了农户的市场反应，再加上调整的时滞和决策者的“有限理性”，国家定价往往偏离市场均衡价格。而棉花的价格偏离，导致国家棉花库存和净出口的显著波动，造成了我国在国际市场上的“贱卖贵买”行为（卢锋，2000），这种情况不仅严重缺乏效率，而且加剧了国际市场的波动，反过来，最终受损的仍然是中国的农民。
同样，国家对于农资经营的卖方垄断，也并未给农民带来实惠。在1985-1999年的15年间，农产品收购价格指数超过农业生产资料价格指数的只有5个年份；尤其到如年代，除1994年外，前者均低于后者。由于农产品价格构成农民收入的主要来源，而农业生产资料价格则是农业成本的主要部分，因而，在国家的双重垄断下，种植业净收益呈下降趋势。
由于国家的双重垄断，一方面，导致农产品价格的过大波动，在通货膨胀时期，农产品价格的上涨一般快于农村工业品，而在通货紧缩时期，农产品价格的下降又大于农村工业品，农产品价格指数的最大落差高达52.1个百分点，而农村工业品的价格落差只有21.4个百分点。另一方面，造成工农业商品价格的“剪刀差”在近几年有不断加大的趋势（如表1所示）。
垄断必然导致效率损失。尤其是制度性进入壁垒下的国家垄断，不仅遏制了包括农户在内的民间经济生长与发展的空间，而且使国有粮食企业、供销合作社、农资公司等垄断组织长期处于低效运营状态。长期以来，国有粮食企业依仗“两头吃”（一头吃农民，一头吃国家财政），加重了管理不善、缺乏活力、效益低下等国有企业的通病，大多数基层粮站和粮管所在粮食收购时存在着压级压价、克扣斤两等侵犯农民利益的现象（胡小平，1999）；至于粮款兑现慢和服务态度差，则成为“家常便饭”。供销社名为合作企业，实则官方机构。它在农产品收购和农资供应中，两头充当国家垄断的实施者。它所属的棉花加工企业，亦成为垄断保护下特殊与既得利益的享有者。
国家垄断最终要给国家自身构成损害。每年巨额收购资金的支付和农产品收储企业的亏损，不啻加重了国家财政的负担。以国有粮食企业为例，截止1998年，6年累计亏损高达1200亿元。压力有可能转化为变革的动力，但并不能决定变革的方向。面对棉花供求矛盾的加剧，国家并未坚持原有的改革方略，而是于1994年退回到更加僵化的“三不放开”（不放开棉花经营，不放开棉花市场，不放开棉花价格）和“两个统一”（国家统一定价与供销社统一经营）的垄断体制[18].有人指出，国家调节棉花供求实施“松时放，紧时收”的方式，是由于“重视市场对过剩的调节作用，但不大相信市场同样可能对相对紧缺进行有效调节；过剩时市场化，紧缺时则以垄断相诉求”（卢锋，2000，pp.9）。其实，这不仅是一个思维方式问题，松时放，即过剩时推进市场化，实际上是让农民承担政府先前决策造成价格下跌的风险和损朱，而紧时收，重回垄断经营，则意味着政府企图垄断价格上涨的收益。
其实，垄断集团对其既得利益的维护，是左右上述思维和决策模式并造成农产品流通体制改革进退的根源之一。在粮棉相对丰裕数年后的1998年，我国再次推出粮食流通体制改革，实行政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老财务帐目分开，完善粮食价格机制[19].应当说，将储备与经营分开、并将国有粮食企业推向市场不失为明智之举，它是我国粮改的必经之路。然而，出于对国有粮食企业利益及国家财政压力的考虑，实现这一目标的具体手段则是以推行粮食收储企业顺价销售为主的所谓“三项政策”。显然，若要彻底做到顺价销售，势必要求国家对于粮源及销售渠道的控制更加垄断化（比如，按保护价敞开收购粮食，严禁私商直接到农村购粮等等）。这种以强化垄断而非竞争的方式来消除垄断，不仅在道理上是滑稽可笑的，而且其结果必定是一相情愿的。顺价销售做到与否姑且不论，按保护价敞开收购粮食，导致国家储粮比例的进一步上升、储粮质量的降低、财政粮食收储支出的加大。同时，它还使国有粮食企业的低效率性质得以固化。
粮食和棉花的确是关系到国计民生的重要物资，国家保持一定比例的战略储备并对价格予以稳定性的调控，不仅无可厚非，而且十分必要。但是，这并不能成为国家实施双重垄断的理由。如果说改革初期国家计划低价售粮尚须以相应的粮源作保证，那么，当粮棉的最终消费已经摆脱了“定量”控制，这种双重垄断则失去了任何积极的意义。所以，仅仅是放开价格、分开职能、在国家垄断的格局下拓宽经营渠道（比如，允许供销社及其棉花企业、农业部门所属的种棉加工厂和国营农场、经资格认定的纺织企业直接收购、加工和经营棉花），还远远不够。农产品流通领域中的制度性进入壁垒必须打破，国家及其所属机构应当从农资经营和粮棉收购环节逐渐退出，通过储备粮棉的市场吞吐实现价格调控。只有这样，才能彻底改变国家双重垄断的格局，还给农民一个完整而非受限的生产经营决策权。
应当指出，国家对农产品的买方垄断和集体地权是导致农户私人决策受限的重要因素，它们之间存在着密切联系：集体地权以某种强制的方式（法定的责任制）和较低的交易费用确保了国家买方垄断的运行；国家的买方垄断则成为集体地权需要存留的真正缘由。这是理解农村诸多问题的关键所在。只要国家买方垄断未被打破，集体地权就不会有根本的变化。
2.农村金融市场的政府管制
在我国农村，相对于劳动力而言，不仅土地是稀缺的，而且资本也是不足的。如果说土地的稀缺与农村人口的增长和自然条件的限制有关，那么，资本的稀缺在很大程度上是由于体制方面的原因造成的。其中一个主要方面是，政府对农村金融的全面管制，剥夺和限制了农户和企业金融决策的自主权。
改革前的中国农村，在人民公社制度下，一方面，由于农民除简单的生产工具以外，几乎没有任何私有财产，只能参加集体的生产和分配，基本上没有什么投融资的权利和需求，另一方面，农村金融机构全部系国家和集体所有，也不向农户个人提供信贷，农户的金融决策及其与金融机构的关系，除了简单的现金储蓄以外，几乎不可能发生任何金融交易，农户之间也很少发生资金往来。改革以后，农民的私有产权得以确立，农户成为独立的财产所有者和生产经营者，投融资的决策权也相应恢复，随着生产的发展和收入的增加，对资金的需求也不断增长。与此同时，农业银行随之恢复，农村信用社也先后实行了以恢复“三性”（即组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性）和经营责任制为主要内容的改革，贷款对象也从集体为主变为农户为主。
如果说，80年代农户的投融资决策主要是围绕着土地联产承包责任制的实施进行的，农村金融机构的信贷活动主要是支持农产晶增产和提价的需求，那么，在80年代末和90年代上半期，随着农业生产力的提高和农村经济结构的调整，乡镇企业和农村第二、三产业得到了迅速的发展，农村金融活动的重点也从农业转向非农产业，并在支持非农产业的发展中起了重要作用，农村的资金供求也出现了净流入的态势。这一切是与农户生产经营决策特别是金融决策范围和权利的扩大密切相关的。当时的情况是这样的，一方面，由于地方政府能够利用倒逼机制，增加货币发放，再加上乡镇政府及其官员的担保，很大一部分资金流向乡镇企业，解决了乡镇企业创办的资金问题，因而乡镇企业发展的一大特点是负债经营（周其仁，1997）。与此同时，由于基层政府在土地和资金方面的支持和提供的经营便利，因而在企业的产权结构中，乡镇政府也就占有了一定比例的股权（陈剑波，2000）。另一方面，随着经济主体多元化和经济结构多样化的发展，也要求金融市场和金融活动与之相适应，由于信用社多年官营不能满足农户和乡镇企业迅速发展对金融服务的要求，于是出现了大量的民间金融机构，如农村合作基金会、乡镇企业基金会、农民储金会等，不仅为地方经济发展提供了一部分资金支持，而且成为乡镇企业特别是个体私营企业发展的主要资金来源[20].到了90年代中期及其以后，随着整顿金融“三乱”的进行，政府对金融业的管制不断强化，金融决策出现了集中化趋势，这一点在农村表现得更为明显。首先是机构上的收缩。新设立的股份制银行和非银行金融机构在农村基本上没有分支机构，县以下国有商业银行的机构全部撤销，农村合作基金也全部关闭，小额信贷之类的非政府机构几乎没有，民间金融处于非法地位，农村的金融机构只剩下了一个信用社。其次是农村信用社本身的缺陷（曹力群，2001）。一是名义上的合作金融实际上的官办金融，1996年信用社与农行脱离行政隶属关系，业务管理和金融监管分别由县联社和中央银行承担，由于央行并不把它当作合作金融对待，对其管理越来越多，信用社的依赖也越来越大，官办色彩越来越浓，同时又不允许信用社建立独立的清算系统，限制其经营范围（不准经营财政存款和建筑存款），县联社也不尊重基层信用社的合作金融性质和经营自主权。二是经营机制上的错位和僵化，农村信用社盲目模仿国有商业银行，不愿经营对农户的农业贷款和小额信贷，把资金投放的重点放在工商企业，而又无健全的风险防范；资金来源和资金运用不相匹配，筹资成本高，生息能力弱；管理上干部能上不能下，员工能进不能出，工资能升不能降。三是严重的历史遗留问题，如农行过去直接占用信用社的财产和资金不予归还，地方政府干预下的大量资金无法收回，清理合作基金时强加给信用社的负担等，使之处于与国有商业银行不平等的竞争地位。这一切就在很大程度上剥夺和限制了农户的金融决策权，将农户的投融资决策挤压在一个非常狭小的范围内，并且具有了非法的性质，从而造成一系列严重后果。1）作为农村唯一的正规金融机构，信用社的资产质量和经营状况十分糟糕，1999年末，资本充足率达不到8％的信用社比重超过80％，全国1.3万个农村信用社，资不抵债的超过了1／4.2）作为农村唯一合法的金融机构，信用社不愿和不能向农户发放贷款，农户资金需求的绝大部分仍由非法的民间金融提供（参见表2）。这就为高利贷的盛行打开了方便之门。据调查，农村私人借贷的发生率高达95％，其中高利借贷达到63％，四分以上超高利借贷超过了25％（温铁军，2001）。不仅如此，由于农村的特殊情况，高利借贷的放贷方很多是乡镇和村级干部[21]3）信用社的职能主要不是向农村供应资金，而是从农村吸走资金，再加上邮政储蓄只存不贷，国有商业银行县及县以下机构的净上存，因而，近几年来，从总体上来看，农村资金是外流的。有关方面曾经对此做过一些测算，每年净流出数千亿元，分别占金融机构（2000.9-2001.9）全部存贷款增加额的6.9-20.7％和16.7-50％，相当于农村的全部贷款。
大家知道，资金是基本的生产要素，投融资决策是最重要的经济决策。如果农户的投融资决策都受到干预和限制，农户的决策权和选择自由度就是十分有限的。而政府对农村金融的严格控制和过度管制成为侵害农户权利，阻碍农村经济发展的重要因素。近几年来，乡镇企业的萎缩虽与市场条件有关，但与农村的金融管制关系很大。这里有很多问题需要澄清。
首先，有人对民间金融持不屑一顾的态度，将其贬之为“草根金融”[22]，足见这些理论家和管理者是什么心态。什么是金融，它是怎样产生的？简言之，信用一旦可以转让和交易，就产生了金融，它是人类合作秩序跨越亲血缘纽带的局限扩展的结果，而未经人工雕做自然生发的“草根金融”正是市场经济在人类发韧之初的当代翻版，既无卑溅之处，也无蛮荒之态。一些人满脑子的建构主义，认为一个社会经济形态要靠车钳铣刨锻铸打磨才能有效运行，不仅有点数典忘祖的味道，而且也许连什么是金融都没有搞懂。如果说民间金融是“草根金融”，那么，由政府精心培育、百般呵护的国有金融，就其生存和竞争能力而言，岂不是“盆景金融”[23].一个经济社会的绿荫福祉全部托付给几个“盆景”，这是相当危险的。传统中国农村发展起来的商业文明承载过高风险的金融业，当年晋商票号在发展之初也可以说是“草根”，但它的银票可以广泛流通，西至圣彼得堡，东达神户，其信用之好，效率之高，并没有国家的庇护和照顾，今天烂帐成堆的国有金融系统怎能望其项背。随着我国正式加入WTO ，金融业对外开放的步伐加快，外资银行进入和参股的消息接连不断，并在南京和上海取得突破，外资银行向居民提供外币服务已经放开，深圳和上海的外资银行已经开办人民币业务。然而，对内的金融开放仍然毫发未动，民营银行仍然不准进入。最近，政府下令将几家民营城市信用社合并组建一家城市商业银行，笔者前去考察，主人请我题词，我有意题写了“保持民营金融本色，办成一流商业银行”。谁知，“民营”一词触犯了某些官员的祠经，主人连忙打电话给我，要我另题一联，删掉“民营”一词。改革开放20年后的今天，在一个民营经济最发达的省份，竟然发生如此怪事，实在令人哭笑不得。
其次，加强金融监管，防范金融风险，非常必要，但是，很多人一提到民间金融，马上就与金融风险联系起来，政府及金融监管当局对民间金融总不放心。实际上，在一个社区内，人们是讲信用的，是有道德约束的，否则，就很难在社区内生存。当然，这不是说民间金融没有问题和风险，有的负债率过高有的呆坏帐过多，最近，一些地方也发生了挤兑风潮，但是与国有金融积累的巨大坏帐相比，则是小巫见大巫。可见，中国金融业目前的主要问题和风险不在民间金融，而在国有金融。这是悬在中国人头上的一柄“达摩克利之剑”。也不是说民间没有不讲信用的问题，没有金融欺诈，但这绝不能构成取缔民间金融的理由，就像不能因为市场出了问题就不要市场经济一样。其实，即使在发达和正常的金融市场中，这种情况也无法幸免。不仅如此，农村民间金融中出现的问题，恰恰是政府监管当局视为非法，围追堵截和取缔的结果。因为，在一个天天面临制裁的市场中，信息不对称比正常情况下要严重得多，由此而引起的道德风险，特别是逆向选择问题更加严重。这是今年诺贝尔经济学奖得主的理论已经证明了的（Rothschild M.and J.Stiglitz ，1976）。其实，政府及其官员不讲信用的问题更严重，危害更大，我们的市场秩序和金融秩序其所以如此混乱，坑蒙拐骗如此猖獗，其根源也在这里。比如，农村合作基金会是在人民公社解体以后为运营集体财产而建立和发展起来的，现在，当局以防范金融风险为由随意将其关闭，本身就是一种侵权和不讲信用的行为。不仅如此，政府管制的结果，实际上是造成了一个获利的空间，管制越严，获利空间越大，地下金融就越活跃，假冒伪劣越盛行。
再次，农村高利贷的盛行是政府金融管制的代价。既然农村经济发展需要融通资金，而国有银行基本上不给农村贷款，信用社又满足不了农户融资的需求，民间借贷自然而然地发展起来，高利贷也必然出现。高利贷的利率其所以达到四、五分，是因为有风险，这种风险不只是正常的经营风险，而且还包括政治风险，因为政府不允许民间借贷合法存在，所以放贷者在确定利率时，必然要把这个风险考虑在内。这么高的利率其所以有人照样借，且是自愿交易，就是因为有巨大的市场需求。于是，正门不开走旁门，正道不通走邪道。当然，民间借贷不见得都是旁门左道，国有金融也不一定都走正路。由于农村得不到金融服务，中小企业得不到正规金融的支持，大中型企业也需要民间资金进入，因此民间金融的确有存在和发展的必要和条件（王晓毅，2001），高利贷虽是邪道，但有其存在发展的土壤，不是政府一声令下就取缔得了的，除非有替代的东西出现。政府与其下令取缔，做那些力不从心，出力不讨好的蠢事，不如承认它的存在，让其发展，在发展中加以规范和监管。只有各种各样的正规金融和民间金融都发展起来，能够充分而方便地满足农村经济发展和农民生活的融资需求，高利贷自然会销声匿迹（张曙光，2001）。虽然未来农胎融可能会以合作金融为主，但在目前的中国农村，民间金融还是主要渠道。一个只能满足1／4资金需求的正规金融，侈谈什么主渠道，岂非天大的笑话。
最后，民间金融在发展中必然会出现这样那样的问题，也存在着一定的风险，就像关闭前的农村合作基金一样。关键是如何解决。现行的解决办法是关掉了事。其实，这是最简单也最愚蠢的办法。由此而产生的问题一个也没有解决，有的发生了转移，如坏帐转移给农村信用社；有的则更加严重，如农村融资渠道的空缺。其实，发展中的问题只能在发展中解决，市场竞争中出现的问题，也要在竞争过程中解决。用政府管制的方式解决市场竞争中的问题，只能把事情搞糕。特别是政府的过激反应从来就没有好结果。1994年粮食购销体制改革的倒退和反复是这样，关闭产权交易中心和农村合作基金也是如此。其性质都是公共决策侵犯私人决策，其根源都是政府自由裁量的权力太大，而且不受约束。
3.对农民的政策歧视
政府行为和公共政策的基本职能在于，保护私人的选择权利和决策自由，其安排和运行必须遵循一视同仁的公平原则，即非歧视性原则。然而，在我们的政策实践中，却存在着大量歧视性规定，且在农村表现得更加严重。这是对个人平等权利和私人决策自由的直接侵犯。
在所有的歧视性政策规定中，对农民的身份歧视和行为限制也许是明显、最不合理的。这种政策始于20世纪50年代，1953年，政务院根据中共中央的相应决议发布了《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，随之实施了粮食供应的票证管理；1958年，《中华人民共和国户口管理条例》及相关配套措施发布实施，以此为基础，形成了包括劳动就业、社会福利、教育培训等一整套歧视农民的政策规定和制度安排。这是建立计划经济制度，推行优先发展重工业的工业化战略的代价。从此，城乡之间就筑起了一道高墙，农民就处在一种受压抑、被歧视、无选择自由和决策权利的地位，农民永远只能是农民，只能生活在农村，除了当兵提干、上学分配、婚配进城，否则永远无法跳出“农门”。
改革的推进和生产的发展，逐渐瓦解了这些歧视性政策的基础，有的基本取消，如对农民自由流动的粮食限制；有的部分取消，如允许企业从农村招工；有的有所放松，如户籍制度及其附着于其上相关政策。如果说，80年代上中期的繁荣主要是由于农民在农村和农业上获得的选择自由和决策权利带来的，那么，90年代上半期高速的经济增长，则与农民获得的可以离开农村进人城市的部分权利有关。当时，大规模的农民流动曾经成为中华大地上最热闹的景象。面对当时的某些暂时的混乱现象，政府虽然没有像计划经济时期那样一刀切地清退农村劳动力，而是以加强对农村劳动力流动的管理为由，出台了一系列严格控制农民工跨地区流动的政策[24].鉴于这些政策收效甚微，随开始实施旨在有组织有管理的有序流动的政策[25].这些政策虽有必要，也有不少前进，但局限性也很明显。随着经济形势的变化，城市下岗失业的增加，实施再就业工程已成为各级政府的重要任务，尽管中央政府及有关部门提出进一步改革城乡分割体制，推动城乡劳动力市场一体化的政策[26]，但不少省市在管理流动的名义下，实施了各种限制农村劳动力进城及外来劳动力务工的规定，农民选择自由和决策权利仍然受到限制和侵害。这种情况不仅与中国经济运行的周期波动相表里，而且形成了中央和地方、发达地区和欠发达地区之间利益矛盾以及政策制定和政策实施之间的冲突，同时，表现出与外国地方政府欢迎人口迁入完全不同的行为，这是值的深思的。
一般来说，城市和发达地区是农民的流人地区，而不发达地区则是人口的流出地区。因而，限制性和歧视性政策主要是由城市政府和发达地区的政府制定和实施的。宋洪远等对此作了很好的调查研究（2001），本文据以做些进一步的阐述；首先是户籍限制。如果说中央和一些省市基本上放开了小城镇的户口限制[27]，那么，大中城市的户籍限制只是开了个小口[28]，离取消还有很大距离。一些地方并没有完全实行农民落户小城镇的有关规定，有的实行总量指标控制，有的只对其中少数人员免收城镇增容配套费，大量的跨省流动的打工者仍然不能得到城镇户口。至于允许孩子随父母、夫妻团聚以及老年人投靠子女进城落户，多数大中城市并没有积极落实，农民特别是跨省流动的农民工，基本上没有可能在大中城市落户。其次是就业歧视。农村劳动者进城，在求职、就业、管理等方面遇到了一系列不平等待遇。以北京市为例，1995年以来，北京制定了一系列法规和政策，将外来务工经商人员可以从事的行业限制在13个，工种限制在206个，且多为本地人所不愿从事的苦、脏、累、险、毒等工种。同时，对超出限制范围的行业、工种，要求用人单位必须改用本市人员。凡未经批准擅自招用的，劳动部门除责令清退外，并处以最高额度的罚款。从2001年开始，限制的工种减少到5个，但增加了素质门坎，要求进城务工人员必须具有初中以上文化水平[29].更有甚者，北京市曾经在市郊设置了一些进城务工人员的收容遣返机构，将很多农民工当作“盲流”强行隔离遣散[30].再次是社会保障歧视。城市职工普遍享受着养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险；部分城镇依据城市保障标准及城镇财力对本地农村劳动力自办养老、医疗保险；外来农村劳动力则一般不享受任何保险待遇（部分从事高危工种的外来工有工伤保险的除外）。从实际情况看，这种差别有其合理性，但城乡保障待遇的不平等，则是我们不得不正视的一个问题，近几年来，政府几次提高城市保障水平，在一定程度上仍在继续扩大和制造这种不平等。最后是教育培训歧视。提供教育机会是创设平等参与的重要途径和条件，但在教育方面的歧视普遍存在，有的根本不让进城务工人员子女入学，有的要加收相当高的数额不等的寄读费，进城农民自办的“跟读小学”，有的得不到当地教育部门的承认，得到承认的也未纳入当地的教育管理系列，一切都由师生及其家长自己筹措解决，办学条件很差[31].这就表明，仅仅允许劳动力自由流动而不准人口自由迁徙，对农民的政策歧视是消除不了的。
从以上的讨论可以看出，我们的政府一直是一个城市政府。尽管中国革命的成功曾经依靠了农民的支持，农民也为中国的建设和发展做出了巨大的贡献和牺牲，但是，农民至今仍然没有获得一个平等的地位。
农村落后的关键在于农民太多。这是大家的共识。而减少农村人口的办法有二，一是少生少育，二是转移进城。在这两个方面我们的政策都存在问题。少生少育的问题留在下一节讨论。这里集中讨论城市化的问题。城市政府和发达地区的政府限制农民进城务工经商，以为这是保护城镇居民的利益，实际上是在有意无意直接间接地侵害后者的权益。第一，非歧视性是一个普适的宪法权利，既然政府可以违宪，随意剥夺和侵犯农民的平等权利，也就可以侵犯市民的权利，这既是现在政府及其官员侵权事件相当普遍的原因，也是我们社会中真正人权观念淡薄的原因。第二，限制农民工进城，使其就业、居住、收入、生活处于高度不稳定状态，这是造成进城农民犯罪率高发的重要原因，它构成了对城市居民安全的严重威胁。可见，用限制来治乱的办法实际上是在制造混乱。第三，进城农民对城市和发达地区经济社会的发展做出了重大贡献，城市政府和发达地区政府的歧视性行为，实际上是在限制和阻碍城市的发展。事实证明，那个地区和城市的限制少，取消得早，那里的城市化推进得就快，那里的经济和社会发展也就更具活力和更有创造性。其中，浙江省的情况最具代表性。
浙江虽然没有公开宣布，却是最先放开城镇户籍管制和城镇就业限制的地区，也是全国民营经济最发达的地区。因而，浙江的发展出现了与全国其他地区不同的态势和特点。“九五”期间，当全国城市化和非农化缓慢进展时，浙江的城市化和非农化却迅速推进；当全国及其他地区农民收入增长（26.2％）缓慢，大大低于城镇居民收人增长（33.4％）时，浙江的农民收入却迅速增长（31.3％），增速超过了城镇居民的收入（28.3％），其收入水平在全国的位次仅次于上海和北京，如果考虑到与城市的不可比因素，实际上是全国第一；当今年全国以及广东省的出口出现下降时，浙江的出口却高速增长；当全国经济在1997年以后陷入通货紧缩时，浙江的经济仍然持续保持了10％以上的增长（参见表5）。
以上分析表明，国家对农村产品市场的双重垄断，对农村金融的全面管制和对农民的歧视政策，是限制和侵犯农民选择自由和决策权利的几个重要方面，它们之间相互联系和相互支持，像几根粗大的绳索，紧紧地捆住了农民的手脚。这是农村边缘化和落后的真正根源。
四、农村的公共产品和农民负担
以上我们从农户的私人决策以及受到的限制和侵害方面，讨论了中国目前的农村问题，本节我们将转换一个角度，从农村的公共决策和公共产品方面，继续讨论这一问题。
在本文的理论概述中，我们曾经明确指出，公共决策和公共产品有不同的范围，就本文而论，有全国性的，也有地方性；在地方性公共决策和公共产品中，还有省、市、县、乡的区别。这种区分不仅是必要的，也是重要的。且政府提供公共产品体现的主要是政府的生产性职能和再分配职能。由于公共产品既可以直接由政府和国有企业生产供给，也可以通过公共预算为其融资，即间接供给。由于公共产品的直接供给（生产）和间接供给（融资）、自然垄断和公共所有可以分开进行。因而，是政府直接生产供给，还是间接供给（融资）以及由哪个层级的政府融资就是一个重要问题。我们的问题就在于这方面存在着严重的错位和颠倒。其中一个重要方面就是农民负担问题，它将上述混乱和颠倒了的问题全部纠缠在一起。
本文所说的农民负担是指由农民交纳的各种税费（包括劳役）的总和。在“税改费”之前，正规的税费名目主要包括农业税、农林特产税、屠宰税等以及村提留和乡统筹。农业税通常根据计税土地面积与常年产量按照比例税率折实征收。村提留包括公积金、公益金和管理费；乡统筹包括原则上用于乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练和修建乡村道路等收费。两者简称“三提五统”，并根据乡村需要原则上按照一定的限度（上限比例为上年人均纯收入的5％）予以计征。劳役是指用于公益事业所须付出的积累工和义务工。除正规的税费之外，农民还要承受名目繁杂的其他收费负担。
客观地讲，农业税在农民负担中所占的比重并不高。所谓农民负担重，主要是指农民交纳的“三提五统”和其它杂费过多过高。以安徽省为例，1997年全省农业税（实征额）为12.86亿元，而同期“三提五统”的费用为32.78亿元；农业税与特产税的总和不及“三提五统”的费用（如表3所示）。更让农民不堪重负的是被称之为“三乱”的乱集资、乱摊派和乱收费。这部分费用既无固定数额又无规章可循，而且政出多门，名目繁杂。调查显示，除乡政府外，有些地区的收费主体已扩展到乡文化站、交通站、派出所和土地管理所等部门与机构（苏州大学法学院行政法课题组，1997）。河北省18个省直部门清理出向农民收费的文件56个，收费项目83现；而石家庄市19个县市总共清理出地方政府独自制发的涉及农民负担的文件100多个，各类名目的收费、罚款、集资和摊派800余项（温铁军，2000，pp.424）。
以上农民负担的状况被形象地喻为“头税轻，二税重，三税是个无底洞”。负担的日益加重，势必引起农民的不满和抵触。然而，当农民拒交不合理费用时，有些地方就采取切断照明电路、勒令子女停课、罚款、以物充抵、限制人身自由、罚做劳工等强制性措施（苏州大学法学院行政法课题组，1997）。有些地方甚至引发了致伤、致死人命等恶性事件（安徽省财政厅课题组，1999）。这就加深了干群之间的紧张关系，导致社会矛盾的激化。
农民负担问题历来受到国家的高度重视。据统计，自1985年至1996年，中央通过文件、领导讲话等方式出台减轻农民负担的政策共有25个；其中1993至1996年间有19个，年均出台4.8个（王凯伦等，1999）。近年来，减负和制止三乱的政策力度进一步加大。国家推进了农村的税费改革，并采取了合并乡镇、减少人员等措施。以安徽为例，作为农村税费改革试点，该省多数地方已按新的办法组织了2000年的农业税征收，并实行“三个取消、两个调整、一个逐步取消”的改革方案：即，取消生猪屠宰税、乡统筹、以及农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费与政府性基金；调整农业税政策[32]和农林特产税征收办法；逐步取消统一规定的劳动积累和义务工，兴办集体生产和公共事业及所需资金，实行“一事一议”，由村民大会或村民代表大会讨论决定，但每人每年不得超过15元（祝保平，2001）。
不难看出，上述税费改革的目标，一是限制乡村的各种收费，二是要将原有的“三提五统”纳入所谓正规与稳定的轨道。后者具体说来，就是将乡统筹并人农业税，而将村提留改为农业税附加。经过试验，从眼前的情况看，“费改税”在减轻农民负担方面收到了一定的效果。根据祝保平（2001）对安徽省十个乡镇的调查，经过税费改革，平均每人减轻负担29.7元，亩均减轻17，9元；这还未包括免征的教育集资和各种乱收费、乱摊派。不过，税费改革也引起了一些新问题。首先，村级组织收入大幅减少（平均减幅达63％），严重影响了工作的开展[33]；其次，乡镇收入的下降（平均下降17.8万元，降幅为10％），直接影响到供养人员，尤其是教师的工资发放（从帐面上看，中小学教师的工资平均占乡镇财政总支出的44.8％，占财政供养人员工资总额的75.2％）；最后，“费改税”将管理费等转变为税收形式，一定程度上剥夺了村民自治组织与农民的民主权利。
农村税费改革所引发的问题以及改革的停顿，要求我们从农村公共决策和公共产品的角度对农民负担及其根源做出深入的思考。
在政府提供的公共产品中，凡具有全国规模和全局性质的，应当由中央政府进行决策和组织提供，凡具有地方规模和地域限制的，应当由各个不同的地区分头决策和组织供给。我们目前的问题在于，在很多方面混淆了这种区分，颠倒了其中的关系。比如，国防安全、外交事务、基本法律制度、基础研究、基础教育、基本医疗和计划生育等，就是全国性的公共产品。如果说国防外交、基本法律制度和基础研究在理论上没有争议，在实际上，拥军优属和民兵训练的支出却是由地方和农民承担的，那么，基础教育、基本医疗和计划生育等就有了分歧，在实践中，这些全部和部分由地方政府提供，并由农民承担。
就教育而论，基础教育是创设平等的基本途径和重要条件，涉及到整个国家长治久安和长远利益，是全国性公共产品，应当由中央政府提供。这就是义务教育的由来。而高等教育则是个人发展和自我实现的需要，属个人决策和个人选择，不论是学校还是学生，都应由自己负责。政府不应该用纳税人的钱去资助个人超出平等需要的发展。但在我国却发生了严重的错位，目前的基本情况是，大学教育中央管，中学教育省市管，小学教育县乡管，中央政府承担了不应由自己管的大学教育的担子，却把中小学教育的担子推给了地方政府。由于全国2／3以上的县乡财政都是赤字，而教育支出占县乡财政支出的60％左右。因而，一方面，县乡财政无力支持教育，拖欠教师工资，截留教育经费成为普遍现象，另一方面，向学生及其家长伸手，集资、摊派、变相收款累禁不止。可见，农民负担中很大一部分是中央政府转嫁而来的。如果说真要减轻农民负担的话，那么，就应当真正实施义务教育法，由中央政府承担起为基础教育融资的职能。这不仅可以促进公平的实现，而且可以改善县乡财政状况，不仅可以真正减轻农民负担，而且可以支持农村和落后地区的发展，同时可以使财政运作的机制发生根本变化。至于大学教育，中央政府的财政支持不仅起不了多大作用，而且造成了一种新的政策歧视。其实，政府不一定要拿什么钱，只要把决策权还给学校和个人即可。
就医疗保健而论，与教育具有相同的性质和情况，应当区分为一般医疗和基本医疗保健，前者如高等教育，其需求决策应由个人选择，也应当由私人进行生产供给；后者是公共产品，而且是全国性的公共产品，应当由中央政府为其融资。因为，基本医疗保健不仅关系到劳动力素质的提高，而且有着超出个人投资回报的巨大的社会效益，是充分发挥个人潜能，实现个人平等参与机会的基本前提，也是反贫困战略和实现“人类发展”目标的重要方面（朱玲，2001）。然而，我们现在也将基本医疗作为地方社区的公共产品，由乡镇政府融资提供。而乡镇政府由于财政困难，或者向农民摊派，或者放弃自己的责任，其结果都是农村医疗保健卫生工作的衰落和贫困状况的恶化。
就计划生育而论，也是中央政府转嫁负担的一个方面。正如前面指出的，中国最大的问题是人口太多，主要是农民太多，但是，控制人口却并不是个人的理性选择，而是政府的要求，它不仅关系到当前的社会经济发展，而且关系到中华民族的未来，因而是一种全国性的公共产品，其重要性不在国防外交之下。这也是为什么把控制人口作为基本国策的原因。如果说20年来城市的计划生育取得了很大的成绩，那么，农村的人口控制则存在着很大的问题，不仅造成了农村人口的过快增长，增大了城市化的困难和负担，而且降低了整个人口的素质。可见，控制人口的关键在农村。农村计划生育不成功的一个重要原因是采取了“上面请客，下面付帐”的做法，中央政府没有承担相应的融资责任和成本，而将其推给地方乡镇政府。乡镇政府限于财力，或者承担不起，或者向农民摊派。于是农户要承担双重成本：一是个人少生育的机会成本，二是计划生育工作的成本。这不仅加重了农民的负担，而且搞乱了公共决策和行政管理。如果真想搞好农村的计划生育，那么，由中央财政承担起为计划生育融资的职能，才是最公正、最有效的办法。
收入总是与支出相关联的。假如乡村组织或机构的支出呈现出某种刚性，通过行政或外力硬性降低收入，无疑是难以持久的。显然，农民负担加重的主要原因在于乡村机构和支出在不断增加。以乡镇为例，其机构有“六套班子”、“七所”和“八站”[34]机构膨胀与人浮于事已到了相当严重的程度。根据对河北省三个乡的典型调查，由农民出钱供养的乡村干部和中小学教师达1600人左右，约56个农民养活一个干部，仅分摊到每个农民头上的干部与教师的工资就达45元左右（温铁军，2000，pp.437）。有了机构就要找事来做，有了事情就得花钱去办，这样，各个部门和各种机构就会打出种种“工程”、“项目”、“服务”等旗号，凭借各自的行政权力或垄断地位，强行征收费用以满足日益膨胀的机构与人员的需要。问题的关键在于，这些机构是不是农民需要的，农民能否决定它们的增设、撤并、规模和人员组成，显然不是，或者说基本上不是。因而，作为各种税费负担的承受者（主体），农民根本不可能对这种机构与人员的扩张做出任何实质性的约束。农村机构及其人员的规模缺乏内生性的约束，是造成农民负担不断增加的根源之一。如果联系到由农民负担全国性公共产品的提供，那么，农民负担虽然直接发生在基层组织和干部那里，但根子却在上面。
既然不同层次和不同范围有不同的公共决策和公共产品，那么，乡镇和村庄的公共产品是什么，如何提供。现行费改税能否解决乡村公共产品的供给问题，就需要讨论清楚。
首先，村庄一级是农民的社区自治组织，不是国家的行政机构和政府组织，村提留不提留，提留多少，按什么计提，以及如何使用，都是村民自治组织的权利，任何人无权干预，特别是上级和中央政府。因而，不论是费改税前规定按上年纯收入的5％计提，还是费改税后作为附加税按农业税的20％交纳，都是一种明显的侵权行为。既然实行村民自治，村主任由村民选举，而村主任的“财权”不是由选举人决定，而是由中央政府决定。这说明，政府并没有把村庄看作是村民自治组织，而是当作一级政府机构来管理。
其次，乡镇是一级政府机构，我们先不讨论它是否有存在的必要，而是从既有事实出发，那么，如前所述，原先规定的乡村两级办学、基本医疗、计划生育、民兵训练等就不是乡镇的公共产品，不应由乡镇提供。“八站”中没有一个是政府机构，“七所”中的承担普通医疗的卫生所和粮管所也不是政府机构，不提供乡镇范围的公共产品，其决策属于私人决策的范畴，可以通过竞争性市场而非政府的行政途径进行。将其置于乡镇政府事务之中，一方面是对私人决策的侵犯，另一方面是对公共决策的混淆。农村很多乌七八糟的事情都是缘此而来。
再次，“六套班子”和财政昕、税务昕、公安派出所、工商管理所、交通管理所等虽然履行的是政府职能，但在目前的体制条件和管理水平下，特别是在经济不发达地区，单独设置只能是弊多利少，服务提供不了，负担一点不少，而且大多数成为农民权益的直接侵犯者。如果这些机构不精简撤并，即使中央政府承担起基础教育等的融资职能，下拨的经费也会被层层截留，到不了该用的地方，农民负担还是减轻不了。
最后，农民负担问题既与税费有关，又与公共物品的供给相连。而公共物品需要在公共决策下得以提供。乡镇范围的公共产品，如乡村道路、供水、供电等，其决策权也在乡镇一级，而不在上级政府和国家，国家可以给予帮助，但不可强制推行。重要的是，只有当这种公共（配置）决策过程中充分显示农民自身的偏好并对费用的支出作出必要的监督时，才有可能在实际中达到或逼近两种物品（私人物品与公共物品）帕累托最优配置的萨缪尔森条件（或得出公共物品与税收的最优组合）[35].显然，我国的现实与之相差甚远。公共物品提供的质和量是否与农民的需要相符、以及是否与农民的税费支付相称，是大有问题的。所以，政府及其机构未从私人决策领域中完全退出，农民未能在公共物品提供的公共决策过程中显示自身偏好和行使监督的权利，是我国农民负担加重的另一原因。
总之，理论上的混乱必然导致政策实践上的失误，一方面，混淆公共产品与私人产品的区别，以及不同层次公共决策和公共产品的区别，另一方面，仅仅针对公共物品的投人（税费）而忽视其投入与产出的关联，不仅是目前农村诸种问题的根源，而且注定了农村税费改革“搁浅”和失败的命运。
五、结语
本文从私入决策和公共决策的分野及其相互关系的角度，建立了一个考察农村问题的理论框架，并采取史论结合的方式，对我国的农村问题提供了一个理论上和逻辑上一致的解释，进而对当前的农村政策进行了深刻的反思和检讨。我们认为，理论探讨的目的在于解释世界，而恰当的理论解释则是有效改造世界和政策实践的基础。此外，本文的分析框架不仅适用于考察农村问题，而且可以分析其他一系列问题；本文的分析方法也为考察产权的作用方式提供了一个可能的途径。(编辑：陆恒)
