德国经济从金融危机中恢复最快的体制与政策原因

史世伟 原创自 搜狐博客 | 2011-04-02 09:43 | 收藏 | 投票

     

德国经济从金融危机中恢复最快的体制与政策原因

史世伟

 

2007年由美国的次贷危机开始,一场始料未及的金融危机席卷全球。这场金融危机在2008年9月15日美国4大投资银行之一雷曼兄弟公司(Lehman Brothers)的破产达到高潮,到2008年第4季度开始显著地影响到世界各国的实体经济,由于金融部门遭受严重打击,银行流动性不足,金融危机在世界主要工业国家引起严重的经济衰退,德国当然不能幸免。与其他世界主要经济体相比,德国经济更加依赖于出口, 2008年德国经济的对外依存度(出口占国内生产总值的比例)为47.2%。所以德国遭受的打击尤其惨重。2009年德国实际国内生产总值下降4.7%,这是自1949年联邦德国成立以来德国经历到的最严重的经济衰退。出口下降了14.3%,统计失业人数增加了164000人,失业率从7.8%上升至8.2%。一般认为,经济衰退对就业的影响有时滞,因此,危机爆发时,德国6大经济研究所和德国联邦银行预测2010年德国的失业率将增至10%左右,失业人数比2009年增加100万,达到440万。现在金融危机最严重的日子已经过去,可是连最乐观的经济预测机构都未能料到德国经济不但很快从经济危机中恢复,而且各项重要经济指标都创造了历史最好水平。2010年,德国的实际国内生产总值增长了3.6%,这是自1991年德国20年来的最高增长率;出口(得益于新兴市场国家,特别是中国经济的持续增长和美国经济的逐渐回暖)增长了14.2%;失业率不但没有上升,而且还出现了一个就业的高潮,登记失业率由7.8%下降到7.2%。根据德国联邦经济部和德国“经济五贤人”的预测,这种经济增长的势头今年还会继续。他们预测,2011年德国实际国内生产总值将增长2.2%,出口将继续增长6.5%;而失业率将降至7%,登记失业人数为294万,自1992年以来第一次降到300万以下的水平。考虑到1991-1992年正逢德国统一造成的所谓“统一高涨”,增长率与就业率都达到了德国在“经济奇迹”的1950-1960年代后前所未有的高水平,这次的德国“危机后高涨”不亟于是一次小“经济奇迹”。而且,这样的增长率和就业率还是在极低的通胀率水平上取得的。虽然德国联邦政府也推出了大规模的经济振兴计划,用政府财政政策来刺激经济复苏,但的消费者价格指数仅从2009年的0.2%上升至2010年的1.5%,仍低于欧盟规定的2%的水平。从世界上与德国发展水平相当的国家比较来看,德国取得的成绩的确令人印象深刻。启动了世界上最大的经济刺激计划的美国2010年的经济增长率仅为2.6%,而失业率则达到9.2%的历史高位。而欧洲的其他大国的情况就更差,英国在同其高企的财政预算赤字做斗争,而法国2010年的经济增长率仅为1.6%,失业率则高达10.1%。 更不要说目前正在遭受主权债务危机蹂躏的所谓PIIGS国家了(数据比较见附录表)。

 

究竟是什么原因使先前不起眼的德国取得如此骄人的成绩呢?作为同样也受到金融危机冲击的中国又能够从德国的经验中汲取哪些启示呢?下面从四个方面来进行分析。

 

 

 

图一:德国实际国内生产总值及其增长率 (1999-2010

 

  

  

 

 

 

 

 

 

 

 


数据来源:德国联邦统计局

 

图二:德国进出口总额 (1999-2010)

 

注:2010年为前11月的数据。

数据来源:德国联邦统计局

 

一、           德国社会市场经济体制发挥了制度稳定器的作用

 

德国对克服经济危机总体战略方针的选择有深刻的体制原因。第二次世界大战后建立的德国社会市场经济体制深受德国弗莱堡学派秩序自由主义的影响。按照秩序自由主义的理念,政府首要任务是通过立法建立和维持市场经济运行的框架条件,而不是对经济做“点”上或相机抉择(ad hoc)的干预。有运作能力的价格体系、币值稳定、开放的市场、私有产权、契约自由、经营责任完全自负、经济政策的稳定性是市场经济的建构原则。在这种思想的引导下,德国政府强调私人经济在国民经济中的主体地位,鼓励私人投资,通过私人企业的市场竞争达到供需平衡。政府的作用是纠正市场失灵,即对行业垄断、收入严重不公、外部效应(如环境污染)和非正常供给(如农业生产)的政府规制(市场经济的调节原则)。因而,德国的社会市场经济体制不是简单的自由市场秩序+社会福利政策,而是在市场秩序的型塑中考虑到社会公平的目标(在理论上可阐释为市场秩序与社会秩序的一致性)。在具体经济政策的设计中,如果一些领域涉及到社会公平问题,则将这些领域进行例外处理,例如农业政策、住房政策、对外贸易政策以及在市场竞争领域。

以竞争秩序为例,德国拥有世界上最严厉的《反对限制竞争法》。德国的联邦卡塔尔局具有对限制竞争行为,比如协议定价、捆绑销售等行为直接处罚的权力,而不需要经过法院的裁决。但另一方面,对于中小企业的合作和兼并却网开一面。所以,在大企业、跨国公司日益成为全球经济主导的时代,中小企业仍是德国经济的支柱。因为历史经验表明,一个稳定的中产阶级的存在是社会摆脱经济危机的重要保障。为了解决中小企业融资难的问题,在欧洲统一市场形成后,德国一方面积极推动银行间的兼并重组,使银行的规模更加合理,能够适应欧盟范围内的竞争。另一方面,德国政府保留了由信贷银行、(公立)储蓄银行和合作银行三大支柱构成的银行体系。在这次金融危机中,除地产融资抵押银行以及为中小企业提供信贷的德国工业信贷银行(IKB)外,受到冲击最大的是几家具有大量跨国业务的大私有信贷银行,即德意志银行(Deutsche Bank)、德累斯顿银行(Dresdener Bank)以及商业银行(Commerzbank)。而业务范围主要在国内的公有储蓄银行和合作银行情况相对较好,坏账不多。根据德国工商总会的一项问卷调查,德国中小企业中只有19%认为,自身的信贷环境受到金融危机的影响,而其中只有3%认为由于金融危机完全得不到贷款。

再以住房政策为例,在这次金融危机中,房产泡沫的破灭成为许多发达经济体经济滑坡的元凶。但是德国住房市场的交易总量并没有出现大幅萎缩,住房价格也基本保持平稳。其原因在于政府管制下德国特殊的住房模式。在具体上,德国鼓励私人投资住房市场,主要通过私人投资而不是公共和社会租房体系来解决社会弱势群体的住房问题。在私人产权的基础上,德国私人投资建设住房占总建筑的61%。由于政府的政策鼓励(个人建房补贴、社会住房政策,住房补贴),私人投资可以盈利,保证了德国住房市场较长期的供需平衡。另一方面,德国政府对住房土地、住房租金、住房抵押信贷和住房买卖投机进行严格的管制,从而有效地遏制了房价的快速上涨和泡沫的形成。例如德国对房租水平进行了严格限定,制定了各地区不同房屋类型“房租合理价格表”。如房东的房租超过“合理房租”20%,就构成违法行为;超过50% 就构成犯罪行为。另外,对租户的住房权进行有效的保护。在这两项举措的作用下,作为高收入的发达工业国德国的自有住房率仅为41%,为欧洲最低水平(英国69%,法国57%,美国70%,中国北京70%)。德国绝大多数的低收入家庭,包括2/3的家庭福利的领取人,生活在私人投资的出租房屋,而不是政府提供的廉租房。政府的住房政策为住房市场的稳定奠定了基础。从住房市场价格角度看,金融危机前的1996-2006年,欧洲住房价格上涨不仅是一个普遍现象,而且上涨幅度非常惊人,除德国以外的欧洲主要国家的房价平均上涨了100%左右。而在这十年德国的房价不仅没有上升,反而下降14%。从住房金融发展速度来看,德国全部金融对于住房的贷款即使在2006年5月的最高峰期,其增长率也未超过2%。从1970-2005年,德国的房价仅出现过一次较大的波动,且波动率未超过15%。

       我们强调经济发展的最终目的是建设和谐社会,德国的社会市场经济模式的社会团结原则体现了这一点。即社会各阶层通过协商来调节和平衡各方的利益,在必要的情况下为整体的利益做出妥协。德国经济的中介机构商会、工业协会等十分发达。它们不仅为所属企业提供市场和专业信息,同时参与社会对话,分担政府的社会经济管理职能。德国雇员的工资是在《劳动法》最低标准下由行业工会和雇主联盟通过谈判自主决定的。面对全球化背景下日益激烈的国际竞争,德国工会采取了工资增长低于生产率增长的工资政策。根据德国伯克勒基金会一项调查,单位工资成本(它反映劳动成本与生产率增长的关系)在德国从1998年至2008年中期几乎没有增长,而在荷兰、法国、波兰、西班牙和丹麦则增长了20-35%。这大大加强了德国相对其他欧盟国家的竞争力,使德国的出口不断增加,形成了德国出口导向性的增长模式。

      

二、           制度化的宏观经济调控有利于总体经济的稳定与平衡

 

第二次世界大战以来,西方发达资本主义国家都开始采取国家+市场的混合经济模式,加强了政府对经济的干预力度。1967年5月,德国联邦议院通过了《促进经济稳定与增长法》,将运用经济政策手段努力实现价格稳定,高就业水平、持续的、适度的经济增长及对外经济平衡(所谓“魔力四边形”)纳入到政府的责任范围。同时德国政府还为实施和协调宏观经济与财政政策成立了

-         政府景气委员会。它由联邦、州和地方机构经济和财政部门的官员组成,每年至少召开两次,任务是统一各级政府的景气政策;

-         财政计划委员会。它同以上机构的组成相似,主要任务是协调各级政府的财政计划,使其在收入和支出方面更多地兼顾总体经济发展的要求;以及

-         由5位大学经济学教授组成、政治上独立的“总体经济发展评估专家委员会” (“经济五贤人”),它负责对政府的经济政策做出科学上的评价,对经济增长做出预测,对政府的经济政策提出建议。

这些机构保证了德国宏观经济政策制定和实施的制度化和科学化。

在经济政策的目标选择上,德国政府的做法是,价格稳定和高就业优先于经济增长;长期、可持续增长优先于短期增长,质的增长优先于量的增长。在政府承担的任务大幅度增加的情况下,重视保持政府的财政平衡。

在这次金融危机中,相对于德国经济衰退的严重程度,德国政府应对措施的财政资金投入数额相对较少。这次金融危机的直接影响是银行间的融资困难,鉴于银行信贷对德国经济运行的重要性,德国政府为德国银行之间的信贷往来提供了4000亿欧元的担保金,但与美国等国不同,银行是否需要担保则由各银行自行决定和申请。由于大多德国银行从自身声誉的考虑没有申请政府担保,所以实际上政府担保金使用率不高。德国政府为克服经济衰退制订的两套经济振兴计划投入的财政资金约为1200亿欧元。但由于在第一套经济振兴计划中的一些措施包括一些政府已经实施的项目,所以两套经济振兴计划在2009年和2010年实际投入的资金为800亿欧元,而同时期美国经济振兴计划投入的资金为5770亿欧元(7850亿美元),中国则为4300亿欧元(40000亿人民币元)。另外,德国是G20中最积极推进退出战略的国家。德国政府从一开始起就对将大量财政资金注入经济表示忧虑。一般说来,政府是不创造社会产值的,那么政府大规模刺激经济计划的资金从何而来呢?政府如果增税,会增加企业的负担,减少投资,这从长期来看不符合政府促进经济增长和稳定就业的目标。在独立的中央银行制度约束下,政府也不可能通过向中央银行透支来弥补收入与支出的缺口。所以,政府只有举债这个唯一选择。但政府大量举债则会对经济的可持续性产生威胁。政府的年度财政赤字和总债务水平过高会造成利率上升,会提高私营部门的融资成本,抑制投资。当期的政府债务会成为下一代人的负担,有悖于代际公平。这对于德国这样的人口老龄化和存在着移民限制的国家尤其严重。另外,为了维持银行的流动性,金融危机中欧洲中央银行不得不采取极度宽松的货币政策,在中央银行采取扩张性的货币政策的前提下,政府扩张性的财政政策会带来通货膨胀的危险。德国在历史上曾经遭受过两次恶性通货膨胀的打击,所以对于通货膨胀尤其敏感。二次世界大战后,德国强调经济的稳定发展,德国政府严格执行低通胀政策,通货膨胀率总体低于其他主要发达工业国家的水平。虽然在经济衰退时,物价水平较低,但是随着经济振兴计划的效果的显现,物价水平就会上升,一旦形成通货膨胀的预期,对实体经济的影响很大。这正是德国政府所担心的。所以,德国政府决定尽快执行退出战略,将由于政府经济刺激措施而推高的国家年度预算赤字和公共总债务降下来。为此,德国联邦和各州政府于2009年6月11日制定和通过了《新债务限额》法案,为了强调其长期约束力,将其写入了联邦基本法(宪法)。它规定:联邦政府要将其预算赤字限制在国内生产总值的0.35%,达到目标的时间为2016年,为此,联邦政府从2010年起每年需在联邦预算中节约100亿欧元。而各州政府从2020年起则不再允许举债。凭此,德国政府在金融海啸还未消退时,尽早放出了德国政府决心整肃财政纪律的明确信号,让全世界知道在尽快实行退出战略上没有选择的余地。

 

图三:至2016年联邦政府预算中计划或允许的新债务(单位:亿欧元)

 

□ 《联邦债务限额》后的净借款 ■ 《联邦债务限额》后合法的新债务

资料来源:德国联邦财政部

 

为了落实政府每年减少债务100亿欧元的决定,德国联邦议院2010年6月7日通过了政府到2011年底的一揽子节约措施。虽然在德国舆论界和民众中,对节约措施的具体项目有较大的争议,特别是政府在诸如失业补助金这样的社会福利开支方面的节省受到很多人的反对。但是德国举国上下对于通过厉行节约,整顿财政来保障经济可持续发展却是惊人的一致。为了防止在经济复苏尚不稳定的情况下政府的收支出现大的不平衡,德国政府把原本计划从2011年开始的减税措施推迟到2014年。

      鉴于欧盟内部长期存在的财政纪律松懈的状况,德国的这一举措无疑具有示范效应。在2010年6月17日召开的欧盟峰会上,欧盟27国一致同意厉行节约。目前,法国与英国相继效仿德国,通过了自己的政府开支节约计划。德国、法国政府和欧洲中央银行还建议对《稳定与增长公约》进行改革,引入更加严格的审查和惩罚机制。虽然希腊主权债务危机的爆发使开始复苏的世界经济蒙上一层阴影,但德国政府的立场在欧盟内部得到了认同。欧盟各国开始认识到,经久的政府预算赤字对经济增长的长期危害要大于经济可能走入第二次衰退。而厉行节约必然导致执行退出战略。欧盟和国际货币与基金组织通过的7500亿的救助欧元计划虽然缓解了欧元危机,但是如果不能从根本上消除产生危机的根源,即陷入危机的政府超高的财政赤字和公共债务负担,债务危机还会在更多的国家爆发。

       最近,作为欧洲中央银行委员的德国中央银行行长韦伯坚持认为欧洲中央银行购买欧元区陷入危机国家的政府债券是为政府向中央银行透支打开大门。他的这种立场促使他同德国政府总理产生了矛盾,从而丧失了今年11月接替法国人特里彻担任欧洲中央银行行长的机会。德国社会市场经济的奠基者们坚持中央银行的唯一职责是维护币值稳定。因此,历届德国中央银行行长不乏有同政府首脑关系紧张的经历,因为他们坚决法律规定的中央银行的独立性,抵制政府为刺激经济增长而放松银根的企图。德国这个传统被欧洲中央银行继承下来,并得到了制度上的保证。目前,欧洲央行的通货膨胀率目标是低于2%。为了保证金融危机中陷入困境的一些欧洲银行的流动性,同时直到2010年底欧元区的通胀率没有明显的上升,欧洲中央银行的指导利率目前处于较低水平。但是德国经济学家不断提醒欧洲中央银行在条件成熟时坚决地实行退出战略,紧缩银根,而不要迫于各国政府的政治压力继续使流动性泛滥。

德国是目前在世界主要发达工业国中除日本外保留制造业比例最高的国家。在经济全球化的作用下,新兴市场国家迅速崛起,作为高收入经济体,德国能够在汽车、化工、机械制造、电子工程等传统制造业领域以及环保节能和新能源等新兴制造业领域保持较高的国际竞争力,实属不易。德国没有放弃制造业,而是用高科技来改造制造业,这是有远见卓识的。

为了加强在未来领域的研发投入和创新,提高德国经济的国际竞争力和长期发展潜力,德国联邦政府宣布到2015年,将德国的研发投入由目前占国内生产总值的2.56%提高到3%。德国上届政府还制定了2006-2009年德国高技术战略,在4年的时间里拿出150亿欧元对包括信息与通信技术、航天航空、汽车与交通技术、微系统技术, 直至纳米技术、生物技术和材料技术等17个领域的创新与技术政策进行了支持。制定这样政府促进科技发展的中长期战略在德国历史上是史无前例的。虽然受命于金融危机之中,这届联邦政府在预算中没有削减教育与科研经费,而且还增加了120亿欧元(到2013年)。因为德国政府认为,教育是关键的未来投资。另外,德国政府还决定2015年将政府的教育经费提高到国内生产总值的10%。

 

三、 德国2005年进行了较成功的经济社会体制改革,经济竞争力增强,经济状况整体较好

 

德国经济从1990年代中期以来长期受“德国病”的困扰,这主要表现在经济增长常年低于平均水平,失业率过高,公共债务过高,社会福利开支过高和劳动成本过高。2005年社会民主党和绿党政府对税收、劳动就业市场以及社会保障体系进行了较大动作的改革,目标是减轻企业负担,促进劳动就业市场灵活化。2006年德国进入了新一轮景气高涨后,体制改革的成效开始发挥作用。劳动市场灵活化取得了效果,政府的就业服务和培训系统的效率有很大的提高,经济增长率上升明显,失业率自1980年代以来第一次降至8%以下,国家收入大幅增加,政府预算在2008年达到平衡。

由于红绿联盟和大联合政府在结构改革方面取得了一定的成绩,由上届政府联邦总理莫克尔为首的联盟党与自由民主党组成的德国新政府总体上延续了德国自1980年代中期开始,但被德国统一中断的供给导向的经济政策,把政策重点放在促进经济长期增长,而不是通过再分配扩大需求方面。出重视教育和创新在提高德国经济的竞争力、填补德国在高科技方面同世界顶尖水平的差距外,德国新政府还认为,增长目标的实现取决于企业是否有一个良好的投资环境和完善的基础设施。因而,必须继续对德国的经济社会体制进行深入的改革,通过减税、减少工资附加成本以及政府审批为企业减负。减税会使政府的收入减少,而目前政府还面临着削减债务的宪法约束,因此,凯恩斯主义的扩张性财政政策必须结束。当然,新政府上台时(2009年10月)经济仅稍有好转,还不能马上从经济刺激计划中退出。为了减少失业和由此带来的有效需求的下降,新政府决定将雇佣短工的政府补贴发放到2012年3月,延长了15个月。为了不破坏经济稳定,政府还把原本2010年就要实行的退出计划推迟到2011年。

 

四、           在金融危机造成经济急速下降时,德国的短期应对措施卓有成效

 

德国政府的经济刺激计划中有大量的资金用于对经济增长有长期影响的基础设施投资、对企业的税收减免以及对中小企业的扶助,属于短期的景气刺激举措主要有两项:

1.对企业雇佣短工的补贴。当雇主选择短时工作、而非解雇人员时,雇员工资的60%(没有孩子)或67%(有一个孩子)由政府来支付。企业为雇员缴纳的社会保障费在前6个月的50%,以后的100%由国家来支付。雇佣关系从2009年开始的,上述补贴适用24个月,从2010年开始的,则适用18个月。根据德国联邦劳动服务局(BA)的调查,这项政策从稳定就业来看是非常成功的。2009年,德国劳动服务局共为短工补贴支付了50亿欧元,挽救30万个工作岗位,共有22%的企业使用了这项补贴。2010年为此的计划支出为47亿欧元,预计保住的工作岗位为53万。实际上会更多,2010年第一季度就有60000家企业的85万雇员使用了这项补贴。可以说这项政策用较小的成本,获取了很大的收益。当然,如果没有2005年以来的劳动市场灵活化改革,这项举措则会由于缺乏法律基础而无法实施。

2.轿车以旧换新补贴。如果车主将一辆保有9年以上的轿车报废,购买新车或一年以内的旧车,车主则可以得到2500欧元的政府补贴。以旧换新补贴在德国制造了一个汽车产销高潮,为此政府的开支为50亿欧元。截止到2009年9月补贴停止,德国共有200万人利用了这项补贴。2009年德国国内新车登记达到1992年以来380万辆的新高,比2008年增加了23%。汽车购买使2009年德国的私人消费比2008年增加了0.4%。如果没有这项补贴,2009年德国的私人消费将由于经济衰退下降0.5%。虽然这项政策也受到一些人的质疑,比如,补贴取消以后汽车产业可能会遭受灾难性的打击。但鉴于汽车产业对德国的重要性(每7个工作岗位中就有一个与汽车有关),这项政策对缓解汽车产业的减员压力起到重要的作用。事实证明,由于2009年第3季度以来世界经济开始恢复,德国汽车的出口弥补了内需的下降。2010年头5个月德国国内汽车新注册量同比下降了28%(德国国内生产的汽车占市场份额的71%),但出口却增加了49%,尤其是向中国和美国的出口有大幅度的提高,特别对德国高档车的需求出现了猛烈的增长。需求的增加必然引起企业增加雇工人数。

       总的来看,德国的经济刺激计划规模虽然不算大,但是在短期还是带来了较大的收益。

 

这次国际金融危机暴露了以美国主导的世界经济体系的弊端,这既包括全球经济的运行体制,也包括市场经济的指导原则。德国应对金融危机和经济危机的政策的重点是改造市场经济运行的基本框架,重建世界市场和金融秩序,同时对劳动市场管理和社会保障体系进行结构性变革;在经济复苏已经明显后,则做好坚决从政府经济刺激计划中退出的准备,保证政府财政和经济增长的可持续性。目前看来,德国这一理念至少在欧盟内得到了广泛的认可。法国和西班牙已相继推出了社会保障和劳动市场体系的改革。另外,德国长期投资于实体经济和基础设施,增强了经济、特别是制造业的国际竞争力,为德国经济的迅速复苏奠定了基础。德国政府、企业和广大人民将这次金融危机带来的风险转化为机遇,为世界其他发达国家的经济复苏起到了标杆的作用。对我国政府的政策选择也有重要的启示。

 

* 本文作者为对外经济贸易大学教授,德国经济问题专家

个人简介
史世伟 大学本科学习德语,后在中国人民大学国际关系学院、德国柏林自由大学政治科学系及德国波茨坦大学经济与社会科学系深造,分别获得法学硕士,政治学硕士和经济与社会科学博士学位。现为对外经济贸易大学国际经贸学院、外语…
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