傅广典
中国完全可以建立一部制度史。从夏代开始，中国的社会制度和国家制度就在历史的发展进程中不断完善，日臻成熟。一种国家制度的日臻成熟不仅仅在于制度的完备性和完善性，重要在于制度机制能够适时地因地制宜审时度势地产生新的制度，特别是决定着社会发展、历史进步和国家兴盛的重大的特定制度。在新的历史时期，深圳特区实行作为社会主义制度下的一种特定制度，为中国社会制度的伟大变革，产生了举世瞩目的作用。中国社会主义制度因此也进入一个崭新的范畴。深圳因此而成为中国改革开放的代名词和时代符号。许多学者由此而开始研究常规制度下的某种特定制度的酵母、杠杆和引擎作用。
此前500年，中国历史上曾出现过当时意义上的特区，在特定的制度下，解决了特定区域里的特定问题。此事发生在明朝，发端于湖北，特区首府在郧县，时称郧阳抚台，名谓郧阳抚治。
一、辖四省之域八府九州六十五县的大特区
郧阳特区特大，辖湖广、河南、陕西和四川等四省的八府九州六十五县。八府为郧阳府、襄阳府、荆州府、安陆府、南阳府、西安府、汉中府和夔州府；九州为均州、裕州、邓州、商州、金州、归州、荆门州、夷陵州和宁羌州。最大地域范围东起河南漯河、湖北簰州湾、湖南岳阳一线，西到甘肃与陕西交界处；南起湖南岳阳至重庆云阳一线，北到陕西洛南至河南漯河一线。辖域涵盖了大巴山主脉以北部分、秦岭主脉以南部分、江汉平原大部、整个南阳平原和几乎整条汉江，辖域面积20多万平方千米，人口约120万。
郧阳抚治有很大的朝廷直属成份，是朝廷特设的一个行政区划，故而称台。巡抚制度对于明朝而言是一种崭新的制度，虽然类似巡抚的做法在明代之前的唐初甚至北周就已经有过，但那都是临时性的差遣。洪武二十四年（1391年）朱元璋派遣皇太子朱标巡抚陕西，也属于临时差遣。既是临时差遣，也就不是既定制度，带有很浓的临时动议色彩，这与御史出巡在形式上有相同之处，当然使命不同。御史出巡重在监察，事毕复命；而巡抚的使命是“巡行天下、安抚军民”。特别是巡抚作为制度和官职确定下来之后，情况就完全不同了。朱元璋派遣朱标巡抚江西，最初也没有更深刻的思考和长远的谋略。此时之后，朱元璋也许悟到了什么或是想到了什么，但是没有见到他在巡抚问题上有什么明显的举动和表示。直到宣德五年（1430年）朝廷陆续在浙江、湖广、江西和河南等省专设巡抚，巡抚才由临时差遣成为常设封疆大吏，巡抚衙门也成为新的相当于省级的权力机构。郧阳第76任巡抚王世贞认为，这是巡抚制正式确立之始。巡抚制度正式确立之后，巡抚成为地方的军政大员，其主要职责是督理粮税、抚治流民和整饬边关等事宜。弘治、正德以后，巡抚统辖省的承宣布政使司、提刑按察使司和都指挥使司等三司，全国十三布政使司均设定员巡抚，设有巡抚衙门。巡抚衙门也叫都察院或抚台，抚治地方、考察属吏、提督军务。时至嘉靖时期，巡抚的地方化和制度化已经完成，大致有4种模式：一、专抚一地，作为省级最高权力机构，统管“三司”；二、强化边境管制，创建新的管制区；三、特事特办的特别区；四、强化边境战区。郧阳抚治属于第3种模式，是针对流民问题而设立的特事特办的特别区。
郧阳抚治设于明成化十二年（1476年）。与此同时，为了郧阳抚治而设立郧阳府，在郧阳府设立巡抚衙门，并由相当于现在省军区的湖广行都司进驻。郧阳府的辖境和今天的十堰市大致相当，首府设在郧县。郧县地处汉江、丹江和堵河三大河流交汇处，水上交通便利，特别是当时陆路交通极端不发达，水陆是主要的交通通道，经堵河可达巴蜀，由丹江可入商洛，而汉江则上可直达汉中，下可直达荆襄及武昌以至南京，可谓六省通衢。于是，郧县城本来是一个非常普通的小县城，一朝成了知府衙门、巡抚衙门和行都司驻地，城池大规模地扩建，城区大面积地重建，修葺屋宇、修浚水道、展宽街道、城貌焕然。抚衙、行都司、府衙、县衙同驻一城，郧县小城一跃成了雄藩巨镇。同时，也成为汉江上最大商埠。商铺、会馆，酒肆、学宫、校场……，林林种种，郧阳之名，风靡全国。
郧阳抚治存在了204年，跨越明清两个朝代。而郧阳府存在了近500年，新中国成立后改为郧阳专署。时至1994年郧阳专署被十堰市取代，声名显赫了500多年的“郧阳”自此销声匿迹。
二、被逼出来的创举
设置郧阳抚治表面看来是朝廷的一个决策，而实际是在无奈中作出的选择。简而言之是被逼出来的选择，是被逼出来的创举。
明朝中期，社会腐败，官吏弄权，税赋沉重，民不聊生。
正统十四年（1449年）的“土木之变”使大量农民失去了土地，有200多万户农民举家逃亡，其中数十万难民在已是朝廷封禁的鄂西北荆襄山区落户；接着，天顺八年（1464年）因王室、宗藩和门阀强占土地，失去土地的流民又涌向荆襄山区，在很短的时间里，流民的人数达到了百万之众；成化年间，因土地兼并、赋税徭役，中原和华东等地150多万流民再次进入荆襄山区。流民多次流入荆襄是因为这里有水陆之利，南方人到此可以水耕，北方人到此可以陆种，加之这里长期封禁，山大人稀，成了流民求生的好去处。早在西晋时期因“八王之乱”曾有10多万北方流民进入荆襄山区；宋末金初宋金交战，造成的流民潮一直持续到元朝，流民涌入荆襄连年不断。因此荆襄山区已经积聚了大量的流民后裔，这里几乎就是流民的天下。而今在20几年间有3次数批共计260多万流民麇集在本是封禁之地的荆襄山区，引起朝廷的极大恐慌。通常出现流民的原因不外乎天灾人祸。天灾是自然的社会之外的原因，因而灾民视为天意，而天意是凡人所不能逆转和改变的，所以再大的灾难只能承受。而因人祸造成的流民，情况则大不一样，流民主体情绪是愤怒和仇恨。这些流民的反叛性强、凝聚性强、破坏性强，极易产生对抗情绪和聚众行为。当时朝廷没有这样的分析和研究，简单地采取高压政策，先后多次派兵驱逐和杀戮，最后矛盾激化，导致流民起义。先是河南西华流民刘通率数万人在房县的大木厂起义，被镇压后其余部在南漳县再次起义。虽然朝廷再次镇压，起义最终失败，但流民的数量却不断增加，而且由于两次起义两次镇压，已经造成了流民和朝廷的严重对立。朝廷长期封禁荆襄山区的一个重要原因就是怕山民依仗山大林密聚众造反，因而对流民的持续增加惊恐万状惶惶不安。南京祭酒周洪谟建议借助东晋时期处置庐松和雍州流民的侨置郡县之法，侨置附籍。万般无奈的朝廷采纳了这个建议，任命山东巡抚原杰为右副都御史前往荆襄，处置流民。原杰遍历地方，深入流民住处，查出与荆襄接壤的陕西汉中府、金州、商洛等地是流民新聚之地，查得流民11.3万户、43.9万人，来自山东、山西、陕西、江西、四川和湖广等地。并查出往日遣返回去又返回来的流民1.7万户、4.5万人。根据实际情况，原杰以他雄才大略和超凡魄力，决定将大巴山、秦岭和汉江，还有南阳平原、江汉平原统一管辖，建立一个新的特别行政区。于是，他向朝廷写出《处置流民疏》，主张轻赋安民，侨置卫县，添设司府。具体方案是将襄阳府所辖的郧县、房县、上津县、竹山县划出，从竹山县划分出竹溪县、从郧县和上津县划分出郧西县、从汉中府洵阳县划分出白河县，一并管辖，设置郧阳府，府地设在郧县；在西安府增设山阳县、南阳府增设南召县、桐柏县和伊阳县；再将郧阳、襄阳、荆州、安陆、南阳、西安、汉中和夔州等八府统一管辖，实行抚治，并置湖广行都司，抚治中心设在汉江中游的堵河口与丹江口之间河段的新郧阳府。朝廷采纳了原杰的奏疏。这样，就形成了一个“特事特办”的郧阳抚治新的特区。原杰出任第一任特首。
三、第一任“特首”和119位封疆大吏
郧阳抚治自明成化十二年（1476年）设置至清康熙十九年（1680年）裁撤，历时204年。在这204年里，巡抚共有120任。这120位封疆大吏凭借郧阳抚治的舞台，叱咤风云，尽显风流，创造出许多可歌可泣名垂青史的业绩。
第1任巡抚原杰，郧阳府和郧阳抚治的创始人。他政治主张的基础是民本思想。他所推行的抚治实际上是民本思想的体现。他善待流民，安置流民，让其侨寓荆襄就近附籍，落户垦田纳贡，从而平息了流民暴动，荆襄山区出现了有史以来的平安和谐的社会环境，创造了中国历史上治国理域名垂青史的范例。
原杰生于1416年，卒于1477年，字子英，山西阳城人，正统乙丑进士。他受命于危难之中，不辱使命，不负众望，踏遍荆襄深山峡谷，走访流民、安抚流民。他在《处置流民疏》中写道：“今踏勘得郧县地方广阔，迫近汉江，路通竹山、房县、上津、洵阳、淅川等县，正四通八达要地。递年盗贼出没之所，应合展筑城池，添设府、卫，控制地方，安抚军民。”郧阳府设立，原杰推荐邓州知府吴远为第一任知府，并将郧阳府作为抚治中心，辖八府九州六十五县。原杰政绩卓著，升为右都御使兵部尚书，在去南京赴任途中，病逝南阳，时年61岁。郧阳百姓悲痛万分，在郧阳城修建原公祠志念，国子监祭酒吴节作《原公祠堂记》，宪宗皇帝追赠原杰为太子太保，谥号“襄敏”。
第2任巡抚吴道宏，字文博，天顺丁丑进士，由原杰推荐就任郧阳巡抚。吴道宏积极推行原杰的主张，使附籍的流民得到休生养息。郧阳百姓在为原杰立祠时，也为他立了祠。
第9任巡抚沈晖，字时旸，天顺庚辰进士。自古郧县城内无井，百姓吃汉江水，既不方便也易患病疾。沈晖关心民生，继首任知府吴远为民打出第一口井后，再次为民打井10口，并亲自撰文《郧阳十井记》，百姓无不欢欣称颂。他修均州儒学，改唐德观为迎恩观，作为祈祷成功治理国家的祝厘所。
第13任巡抚王鉴之，字明仲，成化戊戍进士。他重视治理乱政，重视地方建设，批准郧阳郡守重修武阳堰和盛水堰，并给予全力支持，工成后亲自撰写纪念文章《重修武阳、盛水二堰》；他重视教育，将郧阳学宫升为儒学；重视防务，为保康县筑城；他为人正直，刚正不阿，是敢于和皇帝的心腹权倾朝野的大太监刘瑾专权行径作斗争的人。
第42任巡抚王以旗，字士招，号石冈，正德辛未进士。任期里房县、竹山和竹溪等地暴乱，他亲自指挥平定暴乱，面对天灾人祸，全力赈济百姓，给以耕牛和种子，深受民众爱戴。嘉靖十八年时，朝廷拟裁郧阳抚治，他亲自绘制《楚豫陕川四省交会图》，直观地表明郧阳地理位置的重要，使郧阳抚治得以延续。郧阳人将这幅图立碑雕刻下来，以示纪念。
第48任巡抚欧阳必进，字任夫，正德丁丑进士。他把民风看作民生的组成部分，嘉靖二十三年夏，下《劝民六事》榜文：“一曰勤俭以治生业，则不致饥寒；二曰孝顺以事亲长，则不取怒辱；三曰防闲以别内外，则不招丑秽；四曰严切以教子弟，则不贻忧患；五曰和睦以处乡邻，则不生争讼；六曰谨畏以守法度，则不干刑宪。”
第73任巡抚凌云翼，字汝成，嘉靖丁未进士。他切中时弊，开展“清丁差、清屯田、清军运、清班军、清科派、清月粮”的“六清”运动，收效甚好。
第76任巡抚王世贞，字元美，号凤洲，嘉靖丁未进士，文坛“后七子”首领。他举事切合时宜，为人称颂。他在行台署内设清美堂，购书数百卷，以兴教化，有《皇明文衡》、《通典》、《文献通考》、《大明律例》、《孔子家语》、《吕氏春秋》、《资治通鉴》和《文艺类聚》等等。他关心农事，多次与百姓一起祈雨，写《祈雨文》；求得雨后又写《谢雨文》。他在《祈雨文》中写道：“今上尺坼而膏寸涸，本下萎而末上焦，其父老子弟食寝之弗遑，以为岁忧。……神不当坐视其困也。”在《谢雨文》中写道：“匪雨之滴，实生民食。……匪雨之丝，实生民衣。”他还自编《弇州山人四部稿》，在郧阳留下许多诗句华章。
第77任巡抚徐学谟，字叔明，嘉靖庚戍进士，曾任荆州知府。在抚治郧阳任期里，他事无不举，足迹遍及郧阳山水，清丈田亩、核定税赋、精于文武之道，组织编纂《郧阳府志》共31卷。
第83任巡抚裴应章，字元闇，号淡泉，隆庆戍辰进士。他任职一年六次奏疏，做了两件名垂千古之事：一是平定“郧阳军变”，二是主修《郧台志》。
第92任巡抚黄纪贤，字叔陈，万历庚辰进士。他注重教化，开办龙门书院和郧阳儒学，郧阳学风大盛，俊杰辈出。
120位封疆大吏抚治郧阳，创下了可歌可泣名垂青史的业绩。这120位封疆大吏虽然秉性不同、作风各异，但是他们有一个共同的特点：亲民。因而他们秉公、职守，尊重实际，执政灵活，特事特办，不拘泥于陈规旧章。还有一个共同的特点，120位封疆大吏都是进士，都是在皇帝亲自主持下考出来的进士。他们有学养、有文采，在郧阳写下了许多言之铮铮脍炙人口的疏、文、记、诗、序等绚丽篇章，无论是思想性、文学性和艺术性，都达到了非同一般的高度，为中华文库增添了炳蔚千秋的瑰宝。
四、留给历史的启示
郧阳抚治是中国制度史上的创举。204年抚治制度的产生、施行与终结，为历史留下了许多珍贵的启示。
1、特例特治、特事特办，依情而法、依法而治，是治国安邦应有的制度机理。设立郧阳抚治无论在当时的国家制度里还是在后来的社会发展中都是一个特例。特在针对流民而且是集聚在荆襄山区这个特定地域里的特定的260万流民设立的抚治。20年里由3次大的流民潮集聚在荆襄的流民，基本上只是一个原因：土地问题。导致土地问题的直接原因是社会腐败、官吏弄权。对事情原因并没有作具体分析和全面研究的朝廷，采取了惯用的驱赶和杀戮的做法，导致矛盾总爆发，流民揭竿而起，矛头直指当朝，造成了重大社会危机。
朝廷里的君臣们在通常场合也强调“事秉于权，道因于法。”但是在荆襄流民的问题上，则长时间处于穷于应付的被动状态，只习惯于用新的事实套用已有的法规和制度，而不习惯于用新的事实检验已有的法规和制度的完备性。虽然主动出击、主动清剿，但这种主动的结果是越主动就越被动。原因就在于道未因于法。这里的道是行为准则，这里的法是事物的本来法则。行动准则因于事物法则，违背了事物本来的法则、事物的自然规律，自然是道而无法，事与愿违。倒是原杰在深入到流民之中走访、调查，与流民沟通，具体情况具体分析，特殊情况特殊对待，用特别的方法解决特别的问题，找到了问题的解决办法。郧阳抚治设立的成功之处不单单在于解决了流民问题，还在于探索出特例特治、特事特办，依情而法、依法而治的理域安邦的新途径，创造出国家制度的新机理，在理论和实践上都是前所未有的突破。
2、以民为本是治国安邦的根本法则 阶级社会出现，民处于被统治的地位。在一般意义上统治和管理是相同的内涵和外延，但是由于最初发现权力效能的统治者过分地相信权力、依赖权力，极端化地掌握权力，极端化地使用权力，使管理变成极权化的统治。奴隶制社会是将管理妖魔化为极权统治的始作俑者。在这种社会制度里，奴隶主有着与生俱来的狭隘的非常实际的一己主义私欲，权力成为利己的罪恶手段和谋私的合法外衣。这使权力从一开始就带着浓郁的长长的阴影出现在社会制度和意识形态中。
春秋战国时期是社会文明发展具有划时代意义的历史时期。封土建国使天子和诸侯开始以社会视觉和国家视觉来审视他们的庶民。皮之不存毛将焉附？民的社会地位和历史地位渐渐凸显出来。民为邦本渐渐成为帝王们的统治共识。到了明朝，这种民为邦本的思想，几乎是深入到国家的各种制度和文献中了。如：成化帝有“众以为是，虽已废之法，在所当行；众以为非，虽已行之事，在所当革”的敕谕，弘治帝有“为治之道，莫切于养军恤民，民惟邦本，而军所以卫民也。军民安，则天下安”的敕谕。可是，这些帝王们在处置具体问题的时候，又常常带着奴隶制社会的劣根性。成化帝对荆襄流民实施高压政策，将流民统统看作蟊贼而杀人无数就是一例。郧阳抚治的设立，既解决了流民问题也使明帝在民为邦本的认识上又深化了一步。在后来处理民生问题时，朝廷变得非常开明。弘治帝曾敕谕第6任郧阳巡抚郑时，曰：“民苦于征科，贫者，终岁勤动，妻子冻馁；富者，劝货频仍，家世空虚。一遇水旱灾伤，不免转徙流离，死亡枕籍。”责令勉修职务，以期绩效于方来。第20任郧阳巡抚任汉奏疏，以汉中府为例乞免国家在正税正差之外额外派办，说：“近年既遭兵荒，又罹水旱，掘取草树根皮、栗橡等物煮食度命。官府既乏抚字又鲜赈恤，却乃事事剥削，物物搜求，柁木甫完而柴炭继至，炸块方了而车辆又来，挎木、散木之叠派，羯羊、尾羊之并征，财尽民穷，岂胜科索？”“正谓财已竭而敛不休，民愈穷而赋愈急。”建议：“如事可缓，暂且停止。……若系急用，业已施行，不可停减，亦须从长议处。”正德帝准奏。万历11年（1583年）4月20日至25日，郧县连降暴雨，江水暴涨，沿江住户房屋、货物被大水冲走。25日半夜里，洪水从东门冲进县城，城内水深三丈，城墙大半倒塌，城内仓廪粮食及居民的房舍与家产被“一洗而罄，溺死者无算。” 时任第79任巡抚的张国彦奏疏赈灾，“恳乞天恩俯赐，破格赈恤，以保遗黎，以安地方。”万历帝准奏。同年6月，张国彦再次为汉中府和金州(安康)因洪水灾害奏疏赈恤，万历帝再次准奏。
3、治国重在治吏 国家最原始的雏形在氏族部落里。氏族部落的管理是没有中间环节的，部落头领直接对部落成员，管理形式是互动、双向的两个密切相连的端点。如果也可以称着一种管理模式，应该叫做双环双向模式。到了方国初期出现中间管理职员，形成了三环单向模式的雏形。到了封建国，逐渐形成了庞大的中间权力阶层。国家管理出现中间环节，是社会和历史发展的必然。但是中间环节的出现，阻断了君王与黎民最初的直接双向对话与互动。或许此后的全部问题就出现在这里。依据文字记载，三环模式的雏形最早出现在古巴比伦。古巴比伦出于管理的需要，将一些不能稼穑、放牧、狩猎和征战的人等安排做做事务管理，职责也就是跑跑腿、动动嘴、传传话、当当耳目，管管物件而已，地位最为卑下。后来这部分人开始利用管理之便私自占有所看管的物件。这是最早的贪管。之后有职有权有了官职了，贪管也就成了贪官。治国即治民这是从原始部落里带来的原始概念，是原始的双环双向模式理念，在三环模式里运用这种概念、坚持这种理念，显然易疏忽对中间权力阶层的监管与制约，造成中间权力阶层行为失范。
由于中间环承上启下，联结着君与民两端，所以在特定的意义上，治吏比治民更为重要。官吏弄权祸国殃民，这已经是被历史反反复复证明的事实。治国重在治吏，明朝郧阳抚治从正反两个方面给了足够的启示。
（作者：中国地域文化研究会主任、湖北省民间文艺家协会主席）
