中国应该大力推进农村自治

潘世东 原创 | 2013-01-25 09:37 | 收藏 | 投票

中国应该大力推进农村自治


  1、农村自治是中国的传统。中国传统的皇权政治,在治理形式上可以区分为治权和法权两个方面,治权是以国家权力机构为内容的权力体系,而法权则是以国家权力为后盾的规则体系。县以上主要体现为治权,由国家委派官吏治理,乡以下则主要体现为法权,凭借根植于农村内生的政权遵从意识,维持皇权在农村的实施。我国历史上,宋神宗熙宁三年(1070)王安石变法,实施保甲制以后,国家在乡村不再设置基层政权机构,乡村负责人不再是政府官吏,乡村自理公共事务。即使在王安石变法以前,国家在乡村的治理机构也十分简单,并且体现浓厚的自治色彩,如秦汉的乡"三老",虽是乡官,却由民选,西汉时更有县"三老"、郡"三老"、国"三老",可以直接上书皇帝 。这种传统的治理结构,呈现典型的"小政府、大社会"特征,在维持国家政权的同时,也保障了小农收益效率的最大化。我国80年代开始推行的农村村民自治,取得了很大成功。例如,较早推行村民自治的福建省,经过三次换届选举,全省涣散村的比例已从20%下降到3.2%,有92.4%的村委会完成了计划生育任务,98.9%的村委会完成了粮食征定购任务,86.2%的村委会完成了纳税任务,99%的村委会完成了征兵任务,分别比选举前有大幅度提高,治安状况也有好转;河南省新野县1994年有204个村达到无刑事案件、无治安案件、无村民犯罪、无集体越级上访、无重大治安灾害事故的五无标准;辽宁省的后进村从1989年的15%下降到1994年的7.8%,村委会能够顺利协助政府收取提留款项,完成粮油征购任务,计划生育更高达95%以上 。徐勇调查的湖南白鹤村,实行村民自治后,该村兴修了纵贯全村的水泥沟渠,实现了自动排灌,为农业的稳产、高产提供了可靠保证,修建了学校和幼儿园,为老人和困难户减免了部分负担款等;调查的四川大巴山区先后兴修水利、公路等公共工程,改善办学条件,兴办文化阅览室和老年活动室,安装自来水等,特别是修了2100多步的"通天梯"石板路,解决了村民的出行老问题;调查的湖南C村,村民自治后,村组织花费数十万元修建了数公里水泥排灌沟渠,实行了排灌自动化 。折晓叶调查的深圳万丰村,先后投入巨额资金,在村内修建了医院、学校、幼儿园和各种高档酒店、宾馆、剧院、公园,以及道路、水利和其他公用基础设施,开办村福利,救助老弱病残,如每位60岁以上的老年村民都可以享受每月100元的津贴 。在很大程度上,近年来村民自治的成功,是传统文化继承的成功,村民自治出现的问题,是国家的配套政策上的问题,而不是村民自治本身的问题。
  2、加强政府对农村自治的支持。大力推进农村自治,一方面要充分发挥农村内生力量和传统,一方面要发挥中央权威,两头并进。结合国情,国家需要加大以下方面的支持力度。第一,制度支持。近年来村民自治最突出的问题是村民和村干部间关系的不和谐甚至冲突。冲突的实质除了少数村组干部私利侵犯公利外,很大程度是因为政务与村务的冲突,村务本来是指仅涉及本村村民利益的事务,包括本村范围内的公共事务和公益事业,经济和社会规划、社会公共秩序、社区文化教育、村规民约及有关制度的建立等。但是,《村组法》第四条规定,村民委员会要协助乡镇政府的工作。这样,国家推行的政务,即使其中很多是村民不需要的,也通过国家的强权强加给了农民,其实施则依靠这些民选的"村官",因此,要解决这个矛盾,就需要国家建立制度,明确村民委员会的具体任务,对于国家法律规定以外的义务,村民委员会有权拒绝执行。第二,财政支持。《村组法》第七条规定"村民委员会成员不脱离生产,根据情况,可以给予适当补贴",至于补贴来源,则采取村提留的形式解决,事实上还是农民在出钱。相反,城市居民委员会则是财政拨款,《城市居民委员会组织法》第十七条规定:"居民委员会的工作经费和来源,居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源,由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付;经居民会议同意,可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。居民委员会的办公用房,由当地人民政府统筹解决。"第十六条还规定居民委员会筹集公益事业费用 "可以向本居住地区的受益单位筹集,但是必须经受益单位同意",但村民委员会则没有这些权利。农民作为收入远远低于市民的群体,在自治上反而要付出更大的代价,背离了基本的公平原则。国家应该提供村民自治的财政支持,逐步承担起村委会成员补贴的责任。第三,人力支持。农村自治,在依靠农村内在的资源的同时,要鼓励人才下乡。国家每年毕业的大学生,是农村建设的一支可以依赖的力量,对回到农村的大学生可以实行政策倾斜,如果能够选举为村委会成员,可以财政拨款解决补贴,纳入城乡统一的社会保障体系。撤销乡级政权后的富余人员,也可以在村民自治中找到适当位置。还可以通过修改《选举法》,统一城乡人大代表与选民的比例,引导人才回流到农村。第四,法律支持。在乡镇建立农户法律咨询站、援助站。农民权益得不到保障,很大程度是国家机关的工作人员违规执法,社会秩序的失范,则主要在于法律意识的淡薄,农村的法律服务要和农村教化紧密联系,将农户行为纳入社会主义法制轨道,让农民学会利用法律武器捍卫自己的合法权益。
  3、提高农村自治的层次。停留于村级自治,无法达到农村自治的目的,乡镇一级的自治应该尽快推行。如前所述,乡镇一级政权已经负面后果多于正面效果,应该断然撤销,改为自治形式,依托统一的法律、意识形态、国民待遇来维持农村的稳定,促进农村的繁荣。乡镇一级改官员委任为民选,有助于提高合法性,更为重要的是,民选的领导人能够树立基本的"民本"思想,从本地区的实际出发,提供公品和服务,而且随时处于选民的监督之下,可以节省国家的监督成本。我们当前采取的乡镇干部委任制,在现实生活中已经暴露出越来越大的缺陷:一是漠视人民利益,由于委任的干部客观上权利来源于上面,因而只要上面满意,就可以保持地位甚至得到提拔,农民的要求无法影响官员的去留,于是只怕领导批评不怕群众反对。二是短期意识强烈。委任制下,人员异地交流频繁,任期内要有突出表现,就无法避免短期行为,政绩工程、献礼工程应运而生,往往对一个地方造成严重后遗症的同时,个人反而得到了提拔使用。三是人员膨胀。由于机构设置和人员安排不受选民的监督,作为乡镇领导者,上级机构和官员过多,出于工作压力、人员关系,不得不安排关系人员,而且这种安排,关节多由上级有关人员打通,工资也由财政支付,乡镇只是接受而已,乐得做顺水人情。但前任接受的人员,在委任制下,后任必须无条件接收,导致机构、人员越来越多,乡镇不堪重负。四是公民意识淡薄。由于政务从上到下安排,与当地的需要没有必然联系,农民对本地区的官员和公共事务没有决定权,导致农民无法提高关心社会的热情,无心关注国家政策走向和农村发展,同时严重影响了农民参与公共事务的能力,从而形成恶性循环。乡镇自治后,国家权力在乡镇主要转变为保障公民的选举权得到真实、充分、完整的实现,保障乡镇的稳定,保障最基本的国策如义务教育、计划生育等的落实。至于乡镇经济发展、基础建设、公共服务、乡镇组织形式、乡镇领导及工作人员的数量与补贴、乡镇领导的监督等由乡镇自主决定,国家不加干涉,也不进行考核,更不搞检查达标,只是在推行之初提供指导性、选择性意见。国家对乡镇的控制主要通过财政转移支付手段进行,由于民选的乡镇领导和聘用的工作人员不是国家公务人员,财政转移支付只对乡镇整体进行,不随乡镇的工作人员而变化,所有的资金由乡镇自主安排。
  4、发展多种农民组织。利益集团理论认为,团体成员的社会地位、团体的凝聚力、团体成员的知识水平、领导者的才能与游说技巧及途径,比单纯的人数多寡更加决定一个利益集团的影响力。中国农民尽管人数众多,但由于缺乏自己的组织,无法与有组织的政府和其他社会集团之间平等博弈,导致了地位低下、权益受损,也使得国家在农村的行政效率极低,造成社会财富浪费。1994年开始的棉花流通体制改革,1998年开始的粮食流通体制改革,都是为了解决双方的具体矛盾,如1998的粮改政策,当时政策设计的核心,是按保护价敞开收购和顺价销售,以保护农民的价格收购粮食,并实现顺价销售,减少国有粮食部门的亏损。如果实现了这个目标,保护价与市价之间的价差就不是政府出,而是由最终消费粮食的人来出,政府只起一个保护农民的中介的作用。政策维护国有粮食部门的垄断地位,阻止了非国有粮食部门从事粮食购销业务。独家经营的结果是,国有粮食部门违规操作,不但没有真正按保护价敞开收购,反而压价压级收购,又低价销售,赚取保护价与收购价之间的差额,导致粮价长期低迷,顺价销售无法实现,仓储费用、粮食损耗居高不下,到2001年,国有粮食部门不但没有扭亏,反而出现高达7000亿元的亏损,棉花收购部门的亏损也达456亿元,农民的损失则数倍于此。这个例子说明,即使政府代表了农民的利益,但政府的操盘手--粮食和棉花收购部门也会从自己的利益出发,扭曲政策,牟取单位和部门利益,损害农民的利益。"从几十年的农业政策史及其经济后果看,缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构,是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。" 其实,工会和农会曾经是中国党动员民众,推翻旧政权的主要群众组织。毛泽东在其著名的《湖南农民运动
考察报告》中对农会作了热情洋溢的高度评价。农会是中国新民主主义革命取得胜利的中坚力量,在解放战争时期和建国初期的土地改革运动中发挥了重大作用。在社会主义改造时期,农民自发地组织起互助组、土地入股的初级合作社,农民组织由政治斗争转向发展经济,开创了中国农村合作经济组织的先河。然而建国以后,党在农村建立起基层政权,却取消了农会。一种错误的认识以为,农民自己的组织获得发展以后会不利于农村社会的稳定。事实恰好相反,高度离散的社会群体最容易受到谣言和邪教的蛊惑,并很容易为立场极端的领袖人物所利用。据美国著名农村社会问题学者米格代尔分析,分散的农民可能是"革命者"的社会基础,而有组织的农民则可能是改良主义者甚至是保守主义者的社会基础。因此,保障农民权益,缓解社会矛盾,就要把分散的农民组织起来,首先要恢复农会,使农民的愿望能够通过秩序化的组织渠道得到表达。在恢复农会的同时,还要大量发展农民自己的经济组织,并保障农民自由进入和退出各种协会的权利 。在种植、加工、流通、融资等领域建立各种协会,如蚕桑协会、柑橘协会、养鸭协会、水稻协会等,通过农民组织的自助、自我管理和自我服务,改变博弈中的弱势地位,争取平等的权利和利益,维护农村的稳定。

个人简介
潘世东,二级教授、十堰市政协副主席、湖北省民间文艺家协会副主席、中国民主促进会十堰市委主委、汉江师范学院校领导、《汉江师范学院学报》主编、汉江师范学院第一届学术委员会主任、、湖北省跨世纪高层次人才工程人选、湖北…
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