良治社会为何必须限制政府权力?

王建勋 原创 | 2016-06-06 13:56 | 收藏 | 投票

一、联合国的八个良治标准

“良治”(Goodgovernance)这个词在二三十年前开始流行于国际学术界,我们国内有人翻译成“善治”,或者叫优良统治、优良治理等等。什么是“良治”?其实学术界一直有争论。后来联合国提出的“善治”或“良治”标准是比较有代表性的看法,它认为一个处于“良治”状态的社会应该具备这八个特征:共识(不能只反映一些人的意志)、参与(每个人都有机会参与公共事务)、法治、负责(让行使权力的人承担结果)、透明公开、回应(民众的诉求必须得到及时的反馈)、公正与包容、有效与效率。

关于联合国良治标准中的“有效与效率”,可能会存在不同的理解,我觉得需要放在不同的时段去考察。一种治理、统治模式可能短期内很有效率,但是长期来看,未必是有效率的。我们看到很多非民主国家或者专制政体,短时间内效率也很高,也会有十年二十年甚至三十年的发展,但是如果放到一个长时段中去考查,二百年、三百年,甚至更长的时间,它是不是还有效率?过去几百年的经验表明,民主政体至少比非民主政体更有效率,或者说宪政民主政体比其他政体更有效率。

二、私有产权必须得到良好的保护

大致说来,联合国的这个“良治”标准,是可以接受的。接下来我想从更为宽泛、更为原则性的方面,来谈一下我所理解的良治,一个社会的优良治理究竟需要满足什么?我认为大致有以下四个方面。

第一个方面,良治社会中,私有产权或者说财产权必须得到良好的保护。在洛克看来,设立政府的目的就是保护财产权。狭义的财产权是对物质或者一些具体物品的所有权,而广义的财产权包括生命权、自由权,每个人都享有“自我拥有权”(self-ownership),拥有你的身体、你的自由、你的权利,这都是你的财产权,广义的财产权。

财产权之所以必须得到良好的社会保证,因为它是每个人安身立命的基础,对人的独立、尊严、人格以及自由具有根本的重要性。罗马法有一句法律谚语,就是“无财产即无人格”,如果没有财产的话,你连人格可能都没有,你一无所有,就会变成别人的财产,就会是一个奴隶,一定要依附于某个人存在,而很难独立存在。

迄今为止,我们还没有充分认识到财产权的重要性。我们可能会认识到言论自由非常重要,因为不让我们说话,我们会感到非常郁闷。但其实财产权可能更加根本。因为行使言论自由需要物质基础,当然除此之外还需要别的,但这是一个基本的前提。没有财产权的话,比如言论自由、宗教自由、结社自由等其他一切权利和自由都很难得到保护,这些权利在一定程度上都有赖于财产权,都需要一定的财产基础。

三、征税有没有正当性,最重要的因素就是有没有经过同意

政府对财产权的侵犯有两种手段,一种是征税,一种是征收。现在你对征收可能有了一定程度的感受,很多人都拥有了自己的房产,如果被征收的话,你的切身感受会非常强。但是对于征税的权力,我们普遍感受不太强烈。比如说我们比较关心个税的起征点,到底是定在三千、五千,还是八千合适?但是我们并没有关心,政府向我征的每一分钱有没有合法性,凭什么向我征这个钱?迄今为止,我们整个社会还没有特别强烈的保护私有产权的概念。

人类历史上跟宪政有关的最重要的两次事件都跟征税权有关,一次是大宪章,一次是美国独立,都是历史上非常大的进步。大宪章的一大贡献就是对国王征税权的限制——不经贵族们同意,国王不能擅自征税。这在西方已经有了八百年的历史。西方国家很多税都是透明的,特别是消费税。你去美国的超市购物,小票上一定会打印出这个东西多少钱,然后你交了多少税,那个感受是非常强烈的。但是在我们这里,感受不强烈。因为中国的税很多都是隐性的,比如大量的人认为自己没有工作,是不交税的。很多大学生就认为自己没有交过税,其实你交了太多了!你每天去消费、去购物等等,实际上你都是在交税。由于这种隐性,所以很多人觉得中国的税负并不高。当一些组织把中国的税负痛苦指数列在全球第二名的时候,很多人都觉得不可思议,其实你交了非常非常多的税。除此之外,我们还得交各种各样的“费”,那其实也是对你财产权的剥夺,只不过换了一个名字而已。

征税有没有正当性,取决于很多因素,最重要的因素就是有没有经过同意。没有经过我们同意的话,我们有权拒绝纳税。如果我们不能限制政府征税权的话,我们就很难限制它的其他权力,因为征税权是政府行使其他权力的基础。一个政府要是没有财政收入的话,它什么事都干不了,不能养军队、不能养警察,所有其他的职能都难以履行。反之,它就可以养越来越多的警察和军队,变得越来越难以对抗,特别是在现代社会。所以,这是良治第一个方面,就是私有财产要得到良好的保护。

四、自由市场秩序不能随意受到政府的干预

另一个方面,就是自由市场秩序不能随意受到政府的干预。社会当中大概有两种合作的机制,一种是自愿的合作,一种是强制的合作。政府其实就是建立在一种强制合作的基础之上,如果你不服,政府可以用暴力强制你,如果你不交税,他可以动用权力机关迫使你服从。而市场就是自愿的合作模式——除了市场,民间社会也可以提供自愿合作的模式,但市场是现代社会最重要的自愿合作模式之一。

我们在计划经济时代对市场的曲解到达了极限,以至于我们自负地认为可以取消市场,这个社会还能有效地运作,这根本是不可能的事情。即使在那样的一个时代,你会发现人们私下的交易从来没有停止过,因为不可能停止。依然有大量的人在县城边上偷偷地卖鸡蛋什么的,你从来都不能消灭这些东西。它是人类合作、交易、满足生活的需要所必需的一种机制。所以从这个意义上讲,我觉得一个良治的社会必须需要一个自由市场,不应当要求政府干预,政府的干预会带来更糟糕的结果。

五、良治社会中必须有一个活跃的公民社会

第三个方面,良治社会中必须有一个活跃的公民社会,这点也非常重要。因为从根本上讲,民主其实就意味着公民自治,是一个自治的社会,而不是一个他治的社会,不是一些人统治另外一些人的社会,意味着每个人都可以参与到这个社会的公共生活当中去,每个人都变成自己的主人,但这并不意味着我们所有人要亲自治理所有的事务,它依然需要代议制。但有了代议制之后,不是所有公民都只能消极地等待我们所选的代表来进行治理,绝不是如此。而是我们每个人仍然有大量的空间、有大量的领域参与其中。这种自治可以从两个层面来讲,一个就是个体的自治,一个是共同体的自治。首先每个个体可以治理跟自己相关的事务。另外一个就是可以和他人共同治理从小共同体到大共同体的这种公共事务,比如你的小区、你的社区、你的村庄、你的乡镇等等,你都可以以某种方式参与其中。也就是说,在这样一个社会里面,每个公民不是一个消极的角色,而是一个积极的公民。

六、构建良治社会,有限政府是核心

第四个方面,良治社会里必须有一个有限政府。有一些人主张我们不需要政府,我是反对这种看法的。我觉得无政府主义假定人是天使,像麦迪逊说的,如果人是天使的话,我们不需要政府,每个人不会伤害别人,每个人知道自己的边界在哪里,但其实我们不知道,没有人是天使,所以我们才需要政府。

政府也是一个必要的“恶”。虽然我们的目的是让它保护我们的权利,但一旦建立之后,它完全有可能变成我们权利和自由的最大威胁,这一点在人类历史经验中一再得到表明。到了近现代之后,我们才找到了比较有效的约束政府权力的方式。此前的大多数政府都是一个无限政府,可以为所欲为,或者说政府享有任意和武断的权力。

有限政府的理念意味着政府的职能必须是边界清晰的,它只能做一些事情而不能做另外一些事情。那政府可以做什么呢?政府胜任的事情就是提供公共物品,严格意义上的公共物品,比如说国防、治安、司法,这些东西私人是很难去提供的,市场也缺乏足够的动力去提供。但从根本上讲,我们应该给政府划定一个非常有限的边界,除了这些公共物品之外的产品和服务都应该要么交给市场,要么交给公民社会。

没有这样一个有限政府的话,刚才我提到的那几个要素,无论是自由市场还是一个公民社会,还是对财产权的保护,都不可能实现。只有当政府在权力有限的情况下,它才能不随意地去干预市场,不去压制公民社会,公民的财产权、私有财产才能得到良好保护。也就是说,在这几个要素当中,有限政府是最为根本的,是核心所在。所以从这个意义上讲,如果中国想要走向一个良治社会,在我看来,根本上需要首先对政府的权力进行约束和限制,这是第一步。

七、从司法领域走出约束政府的第一步?

怎么走出第一步,可能是见仁见智的问题,我个人觉得不妨先从司法独立、司法领域做一些重要的渐进式的变革,这有可能是震荡最小的。如果我们先在司法方面能对政府有一些约束的话,至少有一些良权的分离和抗衡,也许是我们迈出无限政府,建立有限政府的第一步。这一点也可能是既得利益群体所容易接受的。

另外一个,我们需要做的就是去尝试、去加强地方自治。因为短时间内实现联邦制对中国来讲还是很困难的一件事情,不要说政府不答应,这个社会大部分民众也无法接受。他们觉得联邦制就是分裂国家,就是搞什么诸侯割据、地方王国、地方保护主义等等,其实这是对联邦制的极大误解。我们可以看到那些实行联邦制的大国,如美国、加拿大、澳大利亚、德国、印度等等,并没有明显的分离主义倾向,相反在高度中央集权的地方分裂主义势力可能反而是更严重的。

个人简介
兰州大学法学学士、北京大学法学硕士、北京大学法学博士肄业、印第安纳大学政治学博士;现为中国政法大学法学院副教授
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