为什么要弘扬和倡导地方自治
——以人权为本
陈敏昭
（三门峡行政学院社会管理教研部 472000）
地方自治不仅是纵向的国家权力分配方式，其背后还有深刻的社会政治理念作为其制度支撑。现代语境中的地方自治是对绝对国家主义的克服，是个人主义和个人自由等价值在地方生活的体现。它以人性的幽暗意识（自私、个人第一位等）作为其立论前提，在中央和地方、国家和个人关系上带有深刻的怀疑和不信任的烙印。
地方自治奉行二元论的认知模式，强调中央与地方、国家和个人之间的对抗。作为地方政治生活的自治或自主，自古至今，一直被认为是对全国性政府过度集权、揽权的一种制衡力量。除此以外，其功能还覆盖另外两个领域：一是作为代议制民主的组成部分，促进地方民众的实质性参与；二是自由民主平等精神在地方社会生活中的实现。
在一国垂直方向的权力分配上，始终存在着兼容多种价值的欲求，在不使国家解体和失控的前提下维持地方自由，不使中央吞并所有地方生活。所以，作为个人主义在地方生活中的体现，地方自治始终被赋予这样的含义：自我负责、积极性、活力、市镇的爱国主义，以及城市制度所激起的多方关联、参与的品德。
地方自治还体现了国家与个人关系的深刻思考。法国宪法学家让—玛丽·篷蒂埃说道：“在法国宪法史上，国家与个人的关系始终是人们思考和辩论的内容。特别是在基督教的影响下，人们一直认为国家是因为个人（或个体）而存在的，而不是相反；最高价值或终极价值是人，而不是其他。这种思想自然导致承认平衡砝码的合法性。而地方分权就是这种平衡砝码之一”。因此，承认地方自主权是国家和个人之间关系的平衡器，地方自主权可以分散过度的中央集权，后者是国家主义观念的集中体现。
但是，随着社会的发展，经济、政治及观念上的变化促使各要素进行重新整合，科技发展和全球化趋势进—步压缩空间，政府职能转化引发的社会事务的增多释放和增加了更多的权力，打破了原来由中央政府和地方政府垄断权力和社会资源的状态，扩大了参与主体的范围，中央地方关系的格局也随之发生了变化。以地方自治和地方分权为特征的中央地方间的水平竞争在面临新要素组合的过程中日益显露出其弊端，过分强调竞争导致资源争夺，加重了二者之间的对立紧张。适应这一变化，各国调整中央地方关系，重新树立对人性的信心和积极肯定，推崇合作性道德，以合作和依赖代替对立，确立了合伙型和合作依赖关系型的中央地方关系模式。值得注意的是，由于各国原有基础的差异，这—发展趋势在各个国家的表现方式有所不同，原来权力集中的国家开始下放权力，原来过于分散权力的国家加强了中央控制和地方监督。同时，几乎在所有国家出现了一个共同现象，即以行政合同和行政指导的方式实现政府职能，政府以半官方和半民间的立场出现，模糊和弱化了原来过于强硬的官方定位，增加了制度外约束各级政府的渠道。传统地方自治理论也面临着调整和丰富的问题。在坚持地方自治的基本理论的前提下，开始增加政治性因素的影响力，发挥地方议员在中央机构的影响，通过意识形态的渗透影响地方政府的行动和选择，发挥舆论等社会因素的作用，以及通过行政合同和行政指导分散地方政府的权力。这些都在客观上牵制了地方政府的行动，分散了原来过于集中的权力支点，补充和丰富了地方自治的内涵。
上述不同理论是地方自治在各国实践过程中的反映，是传统地方自治理论的发展，有利于解决不同国家不同时期所面临的问题，说明地方自治概念本身不断受到新的挑战，其内涵也在不断发展。
但是，在各种不同观点之下，依然可以看到一些共同之处，即以中央、地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保地方自治权力的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重地方居民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。同时，传统意义上的地方自治观念出现了一些新的问题，在面临经济全球化和政治民主化潮流过程中，基于对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体的地方团体在实践中遇到了挑战。对立和紧张在为地方带来了可见利益的同时，又出现了一些新的问题，损害了其他价值观，如地区平等、施政标准的公平及中央地方如何协调环境问题等，显示了对立观念在解决这些问题时的局促状态，地方自治观念也需要更新和发展。
2010年7月29日星期四，三门峡上阳书院
