因村施策谋发展，走活流转一盘棋
——横水镇尹稼坞村土地流转情况调查
创新土地经营机制、推进土地流转、发展适度规模经营是现代农业发展的大势所趋，也是农业产业化的必由之路。横水镇尹稼坞村作为一个村级组织，能在稳定家庭联产承包经营的基础上，充分发挥基层党组织的引导作用，把推进土地流转与适度规模经营、农业结构调整、培育发展主导产业、改善基础设施建设、提高产业化经营水平有机结合起来，率先在全县乃至全市进行土地规模流转，其改革精神可嘉，其做法也极具新意，值得推广。
一、现状及实情
尹稼坞村位于岐凤两县交界处，西宝公路北线穿村而过，交通便利，区位优势明显。以中外合资华美果汁有限责任公司为龙头企业的凤翔长虹农工贸工业园位于村内，园区内拥有国家级龙头企业1个，省级龙头企业1个，各类工商企业63户，个体工商户167户，全村从事商贸、餐饮、农副产品加工、建筑业、服务业等二、三产业的劳动力1516人，形成了以食品加工工业区、塑料建材工业区、农副产品贸易区为主体的“一园三区”经营格局，商贸流通极为活跃。该村原来有五个自然村，20个村民小组，3735口人，村内常年在外的打工户有563户845人，分别占全村总户数的56%和总人口的23%；纯农业户186户279人，分别占全村总户数的19%和总人口的8%；耕地总面积7214亩，其中承包经营土地5600亩，人均1.6亩，土地资源相当丰富，年轻人大多在企业上班或外出打工，农业生产主要依靠50周岁以上的中老年人；加之在二轮承包时，由于牵扯地等优劣、远近高低等原因，一些小组每户的承包地至少有五块，形成了农户土地单块面积过小、分布太散、耕种过乱的现状，致使现有灌溉设施利用不够充分，大型农机具无法耕作，农户集中发展主导产业困难较多。特别是近年来长虹农工贸工业园区得到长足发展之后，大多农户本应想充分利用园区农产品贸易的平台，放手发展规模特色产业，但都因土地问题而阻梗。鉴此，村两委会班子在县、镇党委政府的指导下，在县委农工部、县农业局的大力支持下，结合园区发展规划，认真贯彻落实中省市关于加强农业和农村工作的方针政策，按照“依法、自愿、有偿”的原则，动员农户从“方便生产、提高效率”的角度出发，采用多种形式将剩余耕地调整出来，集中成大片，统一流转。
其具体做法为：一是为了适应大型农机具耕作，加快农业机械化步伐，促进土地流转工作顺利进行，减少各组干部职数，减轻农民负担，将原20个村民小组，按片合并为５个大组。并组后，各组水电设施，由各组固定专人统一管理、支配使用。二是全村村民原则上确保每人１亩责任田，每户只分一块地，剩余耕地以组为经营主体进行流转。既便于大型机械化耕作，又减轻农民劳动强度。三是土地承包费以原村民小组为单位，按合同约定的时间，以现金形式支付土地承包费，按原地亩数量按人分红。流转土地承包费一部分用于本组改造水利、电力、生产路的基础设施和新农村基础设施建设。通过这种方式，全村可以流转出将近2000亩耕地。对于流转出来的土地，村上争取市县各类惠农政策，统一规划发展特色主导产业，承包给种养殖生产大户或有意愿的农户经营，其他农户分红吃利。至目前，全村已流转土地1800多亩，占总土地面积的24.95%，占实有耕地面积的31.6%。其土地流转的主要形式是转包，除转包土地外，另外有230亩土地对外出租。转包的土地主要用于发展主导产业，今年已新栽连片果树1500余亩。
二、历程和实效
1、实施背景
在土地上做文章，在家门口搞开发，农业经济成就了长虹街的繁荣，合作经营组建了长虹农工贸工业园，强集体、富个体成就了尹稼坞人的事业。
从本质来说，尹稼坞人是不愿意把土地流转出来的。尹稼坞人曾把作务土地当作正业，作为安身之本，看得比性命还要金贵。用与尹稼坞村连畔种地的岐山北郭人的话说，“尹稼坞人把土地当父母一样孝敬”，这句话说得一点不假，就单从秋播这一程序上来说，尹稼坞人的“三翻三磨”就让岐山人刮目相看，至今尹稼坞人耕作依然保持着深翻、细旋、层磨的传统，一点也不马虎、一丝不苟。几十年来，尹稼坞人不停地在土地上倒腾，种辣椒、种草莓、种苹果、建大棚，长虹街上堆满了农产品，四方客商云集而来，“长虹”一举成为名冠西北的农产品集散地，中外合资华美果汁有限责任公司成为省级龙头企业，尹稼坞人在外骄傲的宣称自己是长虹人。随着农村经济的快速发展，土地承包责任制三十年不变的政策，虽然稳定了农村经营体制，但客观上对产业结构调整、发展现代化农业造成了一定屏障。现有的组区划定使产业结构调整很难统一，步调不够一致，难于形成规模和特色，资源得不到合理配置，新技术得不到快速推广，规模化经营很难形成，土地利用率低、效益低下等问题日趋显现。
“单靠种几亩地，就是种金子，也致不了富”、“无工不富、无业不兴”的思想成为主流。
尹稼坞从上世纪90年代初就一直在探索农村土地流转有效的实现形式和促进农民增收的新途径。其间经历了自发流转、有序推进、政策支持三个阶段，而每个发展阶段都有其鲜明的时代背景。第一个阶段是自发流转。在上世纪90年代初期农村多种经营兴起，农业税和“三提五统”负担较重，撂荒地开始出现，其它地方群众还沉浸在“大包干”喜悦之中，不敢流转、不会流转的时候，尹稼坞村的个别农户和群众就已经尝试流转，前期主要以互换形式流转。第二个阶段是有序推进。90年代中期，随着长虹农工贸工业园的建立，尹稼坞少数农民开始用协议或合同来规范流转关系，维护自身的利益，但总体来讲还是大户主导型的，一家一户的农民处在弱势地位，不仅流转费用偏低，而且也难以分享到土地增值而实现的利润。但不管怎么说，土地流转毕竟像星星之火开始呈燎原之势。第三个阶段是政策支持。进入21世纪以来，随着国家一系列强农惠农政策的逐步实施，搞农业开始有利可图，土地流转由此得到进一步发展，进入政策支持的新阶段。但由于历史的、客观的原因，农村市场化、信息化的滞后，尹稼坞农民和全国其它地方农民一样，一直不能真正成为农业经济的主体，盲目跟风、“谷贱伤农”时有发生。农民深刻地认识到进行土地流转，搞规模经营是大势所趋、发展所需。
2、组织引领
如何围绕土地做文章，解决土地规模经营难、产业发展难、农民增收致富难等难题，最大限度的发挥好土地的效益，实现农村土地由零散向集中、零乱向统一、零星向规模的经营，这是尹稼坞村首要解决的问题。
自2006年开始，尹稼坞村党总支书记杨玉虎同志就带领两委会成员，多次到浙江、湖北等地参观学习先进经验，多次萌发进行大规模土地运转的想法，并深入研究国内其它地方土地流转的先进经验和管理办法。2009年底，在深入调研和广泛征求意见的基础上，该村两委会草拟了《尹稼坞村土地流转方案》，提出了“建立农村土地股份合作社、加快农村集体土地流转、实现土地规模化经营”的战略构想，即在坚持农民、业主、集体股份为主体的前提下，成立土地股份合作社，把土地资源变为资本，地权变为股权，农民变成股东，以此为纽带，提升农村土地规模经营和农业产业化水平，促进土地资源的优化配置，提高土地的利用率和产出率,提高农产品优质率和商品率，最终实现农业增效和农民增收的目标。
今年年初，尹稼坞村的土地流转在横水镇党委政府的精心部署下，在村两委会的强力推动下，于今年5月建立了农村土地流转三级服务体系，初步实现了土地流转、农民专业合作社规范化建设及现代农业经营“三个轮子”一起转。县委主要领导在横水镇调研时，对这一做法给予了充分肯定，认为尹稼坞土地流转模式与当前加快统筹城乡发展的形势和要求完全吻合，该村率先大规模进行土地流转、发展壮大特色主导产业、推进现代农业发展步伐，为下一步实施城乡一体化作了有益的探索和实践。
3、探索尝试
尹稼坞村的群众思想意识能跟上时代发展步伐，尹稼坞村的两委会班子能与时俱进，他们搞土地流转坚持“不拘形式，只要有利于富民强村就可以；不去争论，群众满意就可以；实事求是，不违背法律法规就可以”的原则，在保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变的前提下，按照“合理布局、形成规模、彰显特色”的思路，紧紧围绕产业发展，坚持走多种合作方式流转以及相对集中、连片开发经营之路，加强对农村土地流转的管理、指导和服务，规范土地流转行为，实行土地所有权、承包权和经营权分离，坚持集体所有权，稳定农户承包权，放活经营使用权，为全县破解“三农”难题、全方位推进统筹城乡发展、趟“深水”全景式改革提供了蓝本。
一是发展高效特色农业促流转。由于种粮收益相对较低，每亩每年总收入大多在700－1000元，其纯收入也不过400－500元。2009年初，村两委会班子通过反复给群众做工作、算细账，先后两次组织百名群众到外地参观学习，激发群众栽植苹果的热情。通过土地流转，在7、8、9组一次性高标准建设玉华早富苹果基地1500亩，并给农户地头配置所需基本设施。首次打破组界，集中连片整体规划。这一思维转换，使得土地流转从以前的各个组内流转过渡到全村“整体推进、集中连片”进行。而且土地流转方向也趋向多元化，土地流转趋向种植大户，承包方式采用竞价方式，谁给的钱多，就包给谁，价钱不等，效益为先。
二是突破区域界限促流转。随着城乡经济统筹协调发展，农业生产要素，特别是土地资源进行市场优化配置已成为经济发展的必然之势。尹稼坞村原有五个自然村。1978年时，由于各种原因将原来的13个村民小组分成现在的20个村民小组，五个自然村分别为：赵家堡、李家堡、三家堡、刘家、崖湾。村大、人多，地形复杂，各小组水利资源配置和人均地亩数量不相均衡。为了均衡资源配置，减少一些利益冲突、统筹全村发展，村两委会经过认真研究，将原20个组按历史形成的自然村地理布局合并成五个村民小组，既符合发展现代农业、进行适度规模经营的先决条件，也合乎民意利于大块经营，便于有效的整合土地板块，统一管理，进而克服了原来各组之间形成的“各打各的井、各浇各的地、隔组不浇地、浇地不同价”的弊端，最大限度的发挥了水利设施的作用。
三是壮大龙头企业促流转。尹稼坞村通过招商引资，带动当地的资源开发、精品农业发展，促进了传统农业向现代农业转变，同时也使广大农民学到了先进的耕作技术、管理经验，从而增长了技能，更新了观念。尹稼坞村组建的长虹农工贸专业合作社在华美公司、宝鸡东来食品有限公司和20余家农副产品加工、购销企业的带动下，通过村级组织协调、农户协商相结合的办法，使农民走出田野，把土地留给企业，将农户经营的地块集中开发，发展规模特色农业，不断提高组织化程度，加速农村土地规范有序流转。现如今，四大产业基地已初具规模，逐步形成市场牵龙头、龙头带基地、基地联农户，种养加产供销、内外贸相结合的新机制，构建起了“龙头企业+合作社+农户”的产业链。可以说，在尹稼坞村， 龙头企业就是老大，老大管了全家。2009年，尹稼坞村种植的2100亩苹果、2200亩辣椒、350座甜瓜和日光温室大棚，大多是通过龙头企业和专业合作社销售的。仅这一项，就增加农民人均收入2672元，占农民收入的62%。
4、矛盾化解
尹稼坞村虽然具备了推进土地流转、发展适度规模经营的基础条件，村民也有这一方面的思想意识。但由于该村地形复杂，各小组水利资源配置和人均地亩数量不相均衡，仍有部分群众不愿意将土地流转出来。原因归究，原来认识有误解，均简单的理解打乱重分是为夺权分利。针对以上情况，尹稼坞村坚持“因地制宜、因势利导”的原则，坚持一切从本村客观实际出发，先求同存异，再逐步化解。
一是消除对“人均一亩地”的误解。村两委会提出了“人均一亩地，其余地块全部纳入土地流转”的提议，这个办法起初村民争议最多、意见最大，主要反映在这几个方面：一方面，村民认为人均分配一亩地后，让我们干什么去？土地流转后方田中我的果树林怎么办？我在原耕地上的投资怎么办？老先人坟茔如何处置？等等诸多问题。村两委会始终坚持“因地制宜、因势利导”的原则，坚持一切从本村客观实际出发，针对这些问题逐一进行分类整理，区别对待，制定了一套切实可行的操作办法。例如：流转出来的土地优先让原土地上投资最大、资质最好、距离最近的农户承包经营，其他村民仍按原分地面积享受粮食直补资金外，还可享有承包费分红；原有果树林，扩大种植面积，树权不变，缩小面积自由处置或转包；涉及树林和路边的一些荒地、边角地块也一次性低价转包；庄基、公坟、生产路均采用预备地的方式集体永久保留，或暂时就近承包使用。这样就较好地解决了村民的后顾之忧，由误解到理解，最后到支持。
二是均衡配置机井、渠道等资源。由于五个自然村共有灌溉机井65眼，可灌耕地仅4000余亩，其中赵家堡可灌耕地最多，达1500多亩；崖湾最少，仅200多亩。这直接涉及到各村民小组的根本利益，用货币补差均衡的方式对机井等水利设施按固定资产折价，还是保持原产权运作？成为土地流转当中面临的第二个难点。尹稼坞村选择了一个两全其美的办法，即：“以井养井”。对原有机井、渠道等设施配置进行统一修缮，成立灌溉管理公司统一使用管理，灌溉公司收取一定的费用，用于自身经营和水电设施的防盗、管护、维修，确保灌溉顺利进行。为了提高流转土地的利用率，村上还积极协调争取农发项目，另配套新打机井18眼，铺设管道35公里,使所有主动流转出来的土地水利设施达到全覆盖，进一步消除了不同地块之间的差别，为均衡地价、消除偏见起到了缓冲作用。
三是认真落实计划生育政策。在土地流转工作中，有不少独生子女、双女户，他们提出要落实计划生育政策中照顾分地的要求，针对这一要求，村上在认真翻阅学习《土地承包法》、《省计划生育条例》等有关法律法规的基础上，征询土地、计生等部门的意见后，提出可以照顾独生子女和双女户优惠承包经营土地，但前提条件是必须向村上预交押金并承诺以后永远保持独生子女和双女户现状，否则押金一律没收上缴村上。这个办法出台后，全体村民给予了极大地理解和支持。
三、启示与思考
启示一：把准意向，架设金桥，是做好土地流转工作的前提。首先，农村土地流转需要具备一些前提条件，如农村经济中的农民非农收入在75%以上、农村劳动力人口中从事非农劳动的数量要大于50%，也就是说，要想办法让农民离开土地，剩下的土地自然就会被流转。为此，要进行土地流转就必须先为农民创造更多的非农就业机会，提高非农就业率，大力发展二、三产业，吸引农村剩余劳动力转移。尹稼坞村正是在陕西长虹农业专业合作社等群众合作组织的带动下，通过村级组织协调、农户协商相结合的办法，使农民走出了田野，把土地留给了企业。
启示二：因地制宜，效益优先，是做好土地流转工作的关键。土地流转的根本目的是要提高土地的生产率和产出效益，必须让农民得到实惠，否则，农民不愿意进行土地流转。在尹稼坞村，通过流转土地，农户人均年收入将平均增加300—500元，甚至更高。不仅如此，流转农户还能外出务工或就近打工，年收入比常年务农劳力要高出2倍以上。农民也是“经济人”，得不到实惠的事情，他们是不愿意干的。如果土地流转既能体现这些增值利益，又能便利发展三产，农民哪里还有不愿意的。
启示三：健全机制，规范有序，是做好土地流转工作的根本。农村土地承包经营权流转操作过程复杂，稍有不慎，就会引发矛盾，影响社会稳定，必须严格按照“依法、自愿、有偿”原则，达到 “合同流转保规范、兑现租金保权益”的作用。
启示四：转变角色，配套服务，是做好土地流转工作的保障。农村土地规模经营发展，不发挥政府的强势予以推动，就不可能有大的突破。在尹稼坞村，许多农民也就是看到县镇村三级组织重视支持搞土地流转，就像吃了定心丸，因为他们相信党、相信组织一定在办好事。
