如何改变制度基因实现中国转型?

许成钢 原创 | 2017-06-09 00:36 | 收藏 | 投票 编辑推荐
关键字:中国制度 

  中国的地方分权式威权制的渊源

  为了能够清楚的理解中国制度的特点,我几年以前制造了这样一个概念,把中国的制度概称为向地方分权式威权制。在政治学里,威权主义制度指的是在政治、社会、经济上高度集权的一类制度。

  这个制度的特点一方面是政治上的高度集权,没有竞争,但是又在行政和经济上是向地方分权的,有大量的资源分配到地方,而且地方是有行政权力和经济上处置权力的。

  这样一个制度在世界上是相当少见的, 它的渊源之一是中国有两千多年帝制的传统。第二,在1950年的时候,苏联的极权主义被移植到了中国,但是接着大跃进、人民公社、文化革命巨大的冲击把中国的制度冲偏离了苏联式的极权主义,把大量的资源和行政权力从中央的手里被转移到地方去了。这就是中国经济改革前夕中国的制度。

  当今制度的历史渊源,一个重大的历史分界线我把它叫做制度的大分流,就是日本的明治维新。日本的明治维新引起世界上三个伟大国家的社会和经济变化,朝着不同方向走。除了日本,首先甲午战争引发了中国的戊戌变法,然后日俄战争引发了沙俄的宪政革命。这两个变化试图想要走的方向都是要走日本相同的方向,都想学日本明治维新核心的制度变化——君主立宪制。

  而沙俄帝国和满清帝国原本都是绝对君主制的,想要转变成君主立宪制,就是要建立议会来和君主来共享权力,保证国家的运作更满足社会的利益。但是无论是沙俄还是中国,这些朝着日本的方向进行君主立宪的变革都失败了,而且不但都失败,最终都走向了和原本君主立宪正好相反的一个方向。

  为什么在日本君主立宪最终能够稳定,为什么沙俄学习日本试图推动君主立宪的改革在进行了十几年之后最终失败?取代它的是极权主义政治,极权主义制度比原来沙皇的制度权力更集中。中国的几个情况跟沙俄是完全相符的,中国推动君主立宪失败后是共和革命,一直没有能力建立起一个稳定的宪政的政治结构,最终建立了一个苏联式的极权主义制度。

  清末君主立宪失败的启示:激励相容——制度设计的基本道路

  极权主义的制度实际上在很大程度上说就是原来的帝制的变形,新的制度和老的制度之间的差别很小,就相对容易制造出来,因此在这个革命的制度下面,它产生出来的激励相容的条件就会和在帝制的时候产生出来的激励相容的条件很相似。

  我的分析框架是制度设计理论,下面讨论的实际上就是从制度设计理论来的。

  首先,无论什么样的制度变化,我把它统称为转型,我们关心的是最后这个转型能稳定下来,能够稳定下来的这些制度转型一定必须是激励相容的,这就是制度设计理论的基本道路。意思就是说,如果这个转型使所有参与人或者主要的参与人都得到好处了就稳定了,不想再变回去了

  那么,为了理解这个问题,非常基本的一个分析的框架就是所有参与的人实际上在参与社会转型、制度转型的过程中,都是在面对社会给他带来的各种约束条件,包括制度给他带来的,也包括其他人的行为给他带来的,面对一个约束条件他选择要做什么,决定他要做什么,无论这个人是专制制度里的一个暴君,还是这个人是奴隶社会里面的一个奴隶,没有例外。他们的不同只是在于他手里有多少资源,他面对的是什么样的约束条件是非常重要的。

  具体一点说,在共和革命第一轮之后,因为当时孙中山领导的共和派没有能力和清军作战,就找到袁世凯谈判,凭借军事力量让满清政府退位,从此大清帝国解体,总统就是你的。果然谈判赢了,袁世凯变成了大总统,他雇佣了哥伦比亚大学法学教授古德诺(F.Goodnow,1859一1939)做他的宪法顾问,设计中华民国的宪政。

  纯粹作为一个学者,古德诺凭着自己的好奇心对中国的社会做了研究,写了一篇论文说,这个时候的中国实际上没有可能模仿美国的共和制度,中国人信皇帝,可能对于中国来说最可行的革命是君主立宪,可惜当时已经是共和制了。

  如果一个社会转型不是激励相容的,它可能在短时间里建立一个制度,但是只要它不能在社会转型之后变成激励相容的,那一定是不稳定的。

  传统的讨论背景是法治社会,法治社会人都是平等的,通常讨论的制度里没有强迫,没有奴隶。但是我把这个分析的框架扩大,因为我们的目的是要分析专制制度是怎么样演变,是怎么社会转型的,而专制制度一直带有强迫,所以我要特别强调一个专制制度下的激励相容的转型。这里面核心的内容就是我讨论的激励相容条件里面包括暴力。

  比如说在沙俄,19世纪的时候,有一个重大的改革就是取消农奴制,原来是用暴力迫使农奴在某一处工作,现在把暴力拿掉,面对暴力的这一面他们自由了,但是另一面,原来他的最基本的生活保障是不用他关心的,因为他是别人家的财产,他家的主人一定不能让他饿死,但是自由了之后没有地没有钱,没人雇你的时候你就遭殃了,所以我们讨论激励相容条件,这两面的东西都要考虑到。再看另一面就是贵族,解放之后这些农奴就不是他的了,对于贵族来说是一个非常大的损失,他会得到多数的农奴的欢迎,但是会得到大量的贵族的反对。

  制度基因:中国的政治结构与古代帝制时期高度相似

  简化我的分析框架,引进来一个概念,我们把这种任何的对激励机制产生重大影响的制度成分,同时他有不断自我复制的成分合在一起叫做制度基因。它是自我复制的,是因为这一群人选择了我还要这东西,如果这个社会上的一群人不断的选择我还要这东西,无论怎么改这个社会,这东西就一直持续在社会里存在。

  分析中华帝国的制度基因来看,首先在这很长的帝国的历史中,我们会看到这个帝国的一些核心制度的成分不断的被重复,有趣的就是中国历史上发生多少次朝代被农民起义推翻,这群原本没读过书的农民用暴力推翻了已有的朝代以后,重新建立的制度跟原来的一样。这也是为什么很多社会科学家跟我讨论说,中国历史上没有革命,只有造反,革命的意思是改制度,但是农民从来不改制度,只是不断重复。

  再一个例子就是外民族入侵,当时的蒙古帝国是世界最大的帝国,完整的把南宋拿下来建立了元朝。作为一个有自己的语言、制度、文化的外来民族,元朝放弃了自己的语言、文化、制度,全面的采用了中国的制度。我们叫它制度基因。

  也就是说原来的制度成分会自我复制,哪怕外来的力量非常暴力,外来者为了自身的利益也要放弃他自己的东西,而选成这个。再有,我们讲制度大分流以后,自从戊戌变法以来,中国人想学日本人,干了两次也都失败,然后接着共和革命想学美国,也失败。这些都是在告诉我们,中华帝国推翻了,最后发现它建立起来的,能够相对稳定的结构又跟原来的帝制很多很多部分是相似的。我把它叫做制度基因。

  今天当我们描述中国的分权式威权制的时候,我们就会看到这分权式威权制里边的非常重要的一些制度的成分是来自于中华帝国的。我把从隋朝以来的中华帝国的统治结构概要成这一个三位一体的结构图,中心的部分就是大家都熟悉的郡县制,从社会角度讲郡县制就是官僚制度,中华帝国是人类历史上第一次全面的用官僚制来统治一个帝国的。

  但是官僚制自身是没有可能稳定的,所以它一定需要别的东西,要有这么一个三位一体的结构互相支撑着,才能长命。科举制最重要的功能是切断贵族产生的根源,考试有两个功能,一个功能就是解决官僚来源的问题,第二,我叫做人事制度,是意识形态制度。考什么皇帝说了算,皇帝要决定,谁洗脑洗得好就让你当官。

  光有这两部分还是不够的,得有物质的基础和法理的基础,法理的基础不光靠司法体制,法理的基础的核心部分就是土地皇权制,所以中国自古以来关于皇帝统治国土各种各样的说法,讲的就是从法理上皇帝有权最终控制全部的国土。

  马克思说中国有一个重大特点,在别的国家还没见过,在中国主权和产权合一。主权这个概念是属于一个相对近代的概念,之所以有主权的概念,就是为了要和产权分开。主权意味着要征税,税意味着东西是人家的,而产权意味着你收租,那是你的东西。但是在中国,自古以来税和租不分,原因是土地皇权制。这是中国帝制的制度基因,统治结构的制度基因的概述。

  今天的资产不仅仅是土地,今天的资产很大一个部分是金融,金融绝对的大头是国家。比如说银行业,民营的基本上屈指可数,占比例很小很小,上市企业中民营的也占很小。所以就是保证了金融是国有控制的,土地是完全国有的。今天的制度的基本成分和相互的关系,跟中国帝制的时候是高度相似的。

  隋唐以来,中央部门分成吏、户、礼、兵、刑、工六部,一直传到清朝崩溃。中央跟地方是由省一级、府一级、县一级,至今也如此。在中央有六部,县一级有六房,六房和六部一一对应,六房并不直接听六部的,听县太爷的,六部的大臣来县视察发现有一个问题,他不去找六房,他找县太爷,这就是基本特点。每一个基层单位都有完整的功能,然后有完整的功能统一的地方首长统管,这是古代的制度。今天,从这个角度讲,一模一样,国务院有这些部委,你到县里有这些科室,县里的这些科室向县委书记报告,各部部长不会去找你县里的科室,有什么事也是找你们书记说话,不跟科室说话。这个是非常重要的基本特点,这是一种类型的组织的方式。

  这制度基因的重要性,首先是为什么这个制度演化成这样,因为我们刚才讲的是帝制,皇帝是真正可以主动设计制度,皇帝图的就是我做天下坐越长越好,我们家的人坐得越长越好。我把它翻译成经济学的模型,我设计我的制度,面对我的一系列的激励相容条件的约束条件来让我统治的时间越长越好,那越成功的皇帝,或者说设计越成功的制度就让他的统治越长,不成功的制度让统治没办法长。

  日本的制度基因是分权的,所谓明治维新参与者是激励相容的,中国也需要激励相容的力量改变原来的制度基因,转型才能稳定下来

  下面我们就来看是不是中国帝国的皇帝长寿,长寿不是指的是生物年龄,指的是统治年龄。随着帝制不断的向前演化,制度里边的很多细节在不断演变,来帮助皇帝自主。

  在中国各个朝代越到后面越稳定,最后的朝代清,可以看到它的稳定程度。我们跟世界上所有其他的大帝国来对比,可以看到所有其他的帝国简直比他走得太短了。罗马帝国非常的短,原因就在于罗马帝国是从罗马共和国蜕变的。罗马共和国原本是个宪政制度,是宪政制度被将军们给破坏了,变成了独裁的帝国制度,但是由于它原来的制度是宪政制度,意味着内部有大量约束的因素,和在这个帝国里边存在着大量的其他的力量,其他的政治力量、经济力量、军事力量就不能够完全被皇帝用,因此在这个背景下,对他的统治不利。拜占廷帝国是罗马帝国的延续,时间更靠后了,有能力更集权,有能力扫清贵族,于是延长了他们的统治。

  实际上跟中华帝国最像的是奥斯曼帝国和沙俄帝国,奥斯曼帝国的统治者的统治寿命也是中华帝国以外最长的。从制度上看,奥斯曼帝国跟中华帝国没有相似,在奥斯曼帝国里,贵族的地位大幅度的削弱,沙俄也是。贵族的地位削弱了,就造成了皇权更集中,更稳定。

  这个就是中华帝国和其他制度概要的对比。因为我们的起点是制度大分流,制度大分流说的就是明治维新,要理解明治维新,必须先去看德川幕府是怎么回事。

  为什么明治维新能够成功,成功的例子就是他能够建立一个君主立宪制度,原因就是原本在德川幕府时期,日本就是封建制。虽然它没有正规的议会制度,但是由于它的社会是被贵族集体管控,因此它有非正规的权力联盟,权力联盟时不时要在一起讨论。

  在中国,因为它原本就是自上而下的统治,并不需要任何的权力联盟,并不存在贵族。这个背景下,明治维新启动的时候就是一群和德川幕府政治上相左的贵族想要改变这个制度,或者你也可以解读成想要夺取权力,这群贵族去找了天皇,当时的天皇是完全被架空,没权力,找到天皇谈的条件就是我们改变制度,共享权力。这个就是激励相容的安排,从这一群要变法的贵族的角度讲,从无权变成有权,对他来说是有好处的,从天皇的角度讲,从无权变成有权对天皇有好处。

  那下面的问题是,一旦搞成,这个制度能不能稳定?所以所谓的明治维新实际上是以正式的制度形式把能做成的这件事给规定下来了,所以不能说日本全部西化了才有这个想法,而是原来的制度结构已经给了这个基础,使得变法之后对新的制度和这些拿到权力的人是激励相容的。

  中国的这个制度安排是倒过来的,因为这个社会里原本就不存在独立于王权的任何的力量,经济上、政治上、社会上、军事上都没有,因此无论什么人去号召,号召的人一定是没有权力的,哪怕是名义上建立一个君主立宪制度,最后也不可能是激励相容的。

  因为皇帝原本有所有的权力,让他把自己原来拥有的所有权力让给别人来限制他,对他来说这不是激励相容。沙俄也是相似的,原本沙俄皇帝权力没有中国皇帝那么大,但是他仍然掌握了大部分的权力,因此建立君主立宪制要意味着要限制沙皇的权力,但沙皇手里的权力足够阻挡,因此在沙俄试图建立君主立宪,对于沙俄皇帝来说不是激励相容的,违反他的激励相容条件,虽然他们想做,但他们并没有足够力量能做成,这就是一个非常重要的背景。

  但是我们还没有解释它为什么最后变成了走到更极端的情况。实际上在这个社会中推动激进的革命,往往会推动出来一个新的类型的一种专制的制度来代替老的专制的制度,而推动出来的新的专制的制度在某种条件下会更远。

  在刚才我们讲过的那样类型的制度下,包括中华帝国,包括沙俄帝国,甚至法国在从绝对君主制向君主立宪过渡的时候都碰到了很严重的问题,原因都跟刚才讲的是相似的,虽然法国的权力集中不如沙俄那么大,但是由于权力集中,由于社会上的独立力量弱,因此在法国革命的时候,都会产生出来这些更极端的专制的力量,这样的制度条件会使得建立极权制变得对于这些革命精英来说是激励相容的。这个社会会不会朝着极权主义走,和原来这个社会里的产权的分布是直接相关的。

  我最后简短的概要一下,我们是从很多次的君主立宪制改革的失败到共和独立不成功,变成了后面的革命,建立了一个苏联式的制度,然后再从大跃进、文化革命以来,苏联式的制度变成了一个去分权的极权主义制度,这个就是我们改革开放之前的中国的制度。

  对于改革开放来说,由于向地区分权大大帮助了改革开放以后可以做的许多事。从分权式极权制到今天分权式威权制,最重要的已经发生的变化都在经济方面:第一点就是市场,有很大的进步;第二点就是私有制,从没有变成了很大。如果说三点,就是原本在极权之下,绝对不允许存在另外的意识形态,绝对不允许讨论政治学、社会学。所以中国关于宪法的教育根本就是改革开放以后才有的,这当然就是已经从极权制变成了威权制的一个重要特点,就是学术上讲的有限的多元化。

  如何从分权式威权制走到更远,我们将来如何进行改革,这是非常重要的问题。威权制的核心就是一个自上而下的官僚体制,解决的唯一的办法就是让你这个社会不再是由唯一的官僚制度完成。特别是在基层,不再眼睛看着上级,而是眼睛看着民众,是让民众决定谁来管民众的事。

  任何实质性的这种激励相容的转型,它只能在制度基因已经改变的条件下才能发生,你不动制度基因硬推是推不出来的,可以表面上推出一个制度变化来,但只要制度基因没有变,或者是假变,都会变回去。当我们讲这个制度基因的时候,制度基因必须得变,哪些是最最重要的基本内容?其实很简单,就是普通的人要有产权,普通的人要有权利,当普通的人有了产权,普通的人有了权利,普通人可以组织在一起的时候,他们自己会愿意保护自己的权利,而且也有能力保护自己的权利。

个人简介
伦敦政治经济学院经济学终身教职副教授、香港大学经济系教授、清华大学经济管理学院特聘教授,韩国首尔大学“世界级大学”教授。
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