当前中国的内外部风险

郑永年 原创 | 2019-07-26 19:21 | 收藏 | 投票 编辑推荐
关键字:风险 中国 

 

  中国新时期面临怎样的内外部风险?风险的根源无非来自两个方面,即内外客观环境的变化和应对策略的错误。总体看来,进入新时期以来,中国所面临的内外部风险,仍然是围绕着十八大前后讨论多年的“两个陷阱”而展开的,即内部的“中等收入陷阱”和外部的“修昔底德陷阱”。

  这两个“陷阱”的风险有两方面,一是诸多客观环境有可能促成国家掉入这两个“陷阱”,另一是主观层面没有能够拿得出有效的政策去避免这两个陷阱,这后一方面的决策错误也就是前些年一直在讨论的“颠覆性错误”。本文先讨论“中等收入陷阱”,“修昔底德陷阱”另文讨论。

  在十八大前后,人们对“中等收入陷阱”争论多年,现在不再争论,不争论的原因有两个。第一,这些年一些人过于乐观,认为中国已经逃避了中等收入陷阱,已经位于发达经济体的低端国家。既然已经逃避,那么就无需讨论了。第二,不能争论。中国并不缺乏悲观的人,但悲观论很容易被视为政治上不正确。不过,今天随着内外部环境的急剧变化,人们开始感觉到国家无论是离“中等收入陷阱”还是离“修昔底德陷阱”都不远了;如果没有强有力的政策,就会难以避免陷入。

  那么,“中等收入陷阱”危机的核心在哪里?危机根源有很多,但主要体现为不发展的危机。改革开放以来,“发展是硬道理”一直是重要决策的首要考量。作为一个发展中国家,中国社会面临无穷的问题。这并没有什么好惊讶的,任何社会都是如此。但中国成功的地方就在于持续的发展。所有问题都是在发展过程中得到解决的。但一旦发展本身出现问题,造成不发展的局面,那么所有其他问题都会浮现出来,不仅得不到解决,甚至会恶化而最终演变成危机。

  如同其他的问题,“中等收入陷阱”也必须通过可持续的发展而加以避免。十八大之后,中国经济发展进入新常态,即从以往的两位数高增长下降到7%以下,即中速增长。这个转型不可避免,因为没有一个经济体可以维持永久的高增长,无论是环境、能源还是人力资源,都很难承受如此持续的高增长。更为重要的,在高增长阶段,人们对一个重要问题关注不够,即需要什么样的高增长?如果高增长导致社会的高度分化、环境的恶化、资源的衰竭,那么高增长不仅不可持续,而且是“坏”的高增长。因此,十七大提出了“实现什么样的发展?”的问题,国家政策的重心开始转向社会分配。近年来,国家更提出了从数量经济到质量经济转型的政策目标

  但即使是中速增长,如果能够在今后10年至15年维持6%到7%的增长,那么中国仍然能够逃避中等收入陷阱,进入发达经济体。十九大规划了从2017年到2050年的国家发展远景,即到2020年实现全面小康社会,到2035年基本实现社会主义现代化,到2050年实现富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

  可以预期,到2035年中国大陆会提升为发达经济体,至少是今天“四小龙”经济体(即韩国、新加坡、香港和台湾)的最后一位(台湾)的水平,即人均国民所得2万5千美元左右。中国大陆今天人均国民所得是9000多美元,尽管要达到台湾的水平还有很长的路要走,但如果能够把自十八大以来的“一揽子”经济发展政策有效地执行下去,这个目标并不难实现。

  担心“中等收入陷阱”的原因

  那么,为什么现在人们担心“中等收入陷阱”的来临呢?这里既有内部官僚机构不作为的因素,也有外部国际环境变化的因素。

  官僚机构是政策执行者。为什么不作为?这里既有决策的原因也有执行的原因。就决策来说,这些年强调政策顶层设计非常重要,因为改革到了这个阶段,即“全面深化”阶段,部门和地方主导的零星改革难以为继。但是决策的“顶层性”往往导致一些政策缺少科学性和可执行性。例如自由贸易区的政策涉及面过广,没有充分考量到试错成本,导致很多权力没有能够充分下放下去。原因很简单,如果这些权力都下放了,整个国民经济就会受到影响。因为没有人能够保证自由贸易区一定能够成功,一些部门不敢下放权力,并非毫无道理。

  又如精准扶贫极其重要,因为这关乎社会公平和稳定。不过,很多地方的政策设计又过于理想,近于“乌托邦”,把精准扶贫理解成为彻底消灭贫困。但事实是,即使是最富有的社会也仍然会有相当一部分穷人的存在,世界上找不到一个没有穷人的社会。为了实现一个没有穷人的社会,很多地方动员了最大的力量进行扶贫。但动员式扶贫很快就造成了扶贫人员的“疲乏”,在执行过程中演变成形式主义的扶贫。现在一些地方开始担忧,一旦政府停止“输血”,那么就会出现大规模的“返贫”。

  再者,在决策方面,在一些政府层面,这些年也表现出追求政策数量,而忽视政策质量的趋向。其中一个原因就是一些人从数量上来理解“全面深化改革”,追求决策的数量,以为政策数量越多,改革就越全面。实际上,“全面深化改革”并不意味着所有这些所界定的改革领域,都具有同等的重要性和紧迫性。政策必须讲究“突破口”,就是从前所说的“纲举目张”。没有人可以不问轻重缓急而全面推进改革。

  此外,政策的质量往往并不取决于政策的理论逻辑,而更多的是取决于实践逻辑,一个政策有很强的理论逻辑,并不见得具有实践逻辑。一个不符合实践逻辑的政策往往是不可执行的。政策过多、政策没有执行下去,这些就导致了政策信誉度的下降,出现了人们所说的“塔西佗陷阱”,即人们不相信政府所制定的政策了。

  就政策执行难来说,原因也很多,但其中一个因素就是科学的权力监督机制还没有到位。无论是反腐败还是克服既得利益对改革造成的阻力,都要求权力监督机制的高度集中。为此,十九大在此前的地方实践基础上,设立了监察权,表明内部三权体制的到位,即决策、执行和监察。这个体制对中国的长久治安具有里程碑式的意义。不过,三权之间的边界、内部运作机制、三权之间的关系,这些都需要很长时间的探索。就目前来说,一旦监察权过度,或者说什么都可以监察,那么执行权就会被“闲置”。

  在实践上,如果要改革或者执行政策,那么必然有犯错误的风险;一旦犯错误,那么就要被监察。在很大程度上说,如果监察机构的唯一责任就是寻找政策执行者的“错误”,那么一定能够找到“错误”的,就像在“互相否决”的多党制下,反对党一定能够找到冠冕堂皇的理由来反对执政党。目前的中国,在很多地方,可以说是告状的人多于干活的人,并且告状是零成本的。在这样的情况下,很多官僚理性地选择不作为。尽管“不作为”也会有风险,但较之“犯错误”而带来的风险,“不作为”的风险仍然是低的。尽管中央也就此出台了文件,容许改革中的“试错”,但这些文件都不具有法律意义,很难改变执行者的实际行为。

  此外,“中等收入陷阱”的风险因为国际环境和地缘政治,尤其是最近中美贸易战等因素而在大大提高(外部因素如何影响中国的“中等收入陷阱”需要另文论述)。

  如何避免陷入“中等收入陷阱”

  那么,就内部来说,在目前的情况如何通过政策的变化,而避免陷入“中等收入陷阱”这一“颠覆性错误”呢?至少如下几个方面是可以考量的。

  第一,要正确理解“顶层设计”。不能把“顶层设计”简单地理解成为“上级设计”,更不是少数人关起门来设计。有效的政策必须是自下而上和自上而下的结合;同时,没有大量的调查研究,很难有科学的顶层设计。

  第二,决策需要从数量转向质量。尽管改革需要克服零散进行,需要全面推进,但必须在众多的政策中找到有效的突破口。有突破口和没有突破口的全面推进,效果是不一样的。

  第三,中央政府要抓大方向,而执行部门要抓细节。现在很多政策过于宏观,过于理论化,甚至过于意识形态化,而缺少可执行的细节。没有细节的政策不仅很难执行,而且在执行过程中会走样。而政策的细节需要专业人才的参与。就中央地方关系来说,很多政策更需要地方的参与。

  第四,在很多领域,国家需要地方性政策。中国的国家规模就决定了地方的重要性。改革开放以来,如果没有地方的积极能动性,很难理解中国社会经济方面的巨大变迁。尽管在一些领域例如金融、法治等,中央政府的作用越来越重要,也就是说集权有需要,但很多政策领域仍然要求地方扮演主要角色,例如地方经济和社会服务等。这些领域,地方是主体,而中央是监管者。

  第五,需要做政策检讨和评估。这些年在调整经济结构方面努力不少,但效果不那么理想。例如大家都意识到重点要放在发展实体经济上,而要遏制过度的金融和互联网经济等,但这么多年下来并没有改变重金融和互联网而轻实体经济的局面,最多的金融力量也流不到实体经济上去。这是为什么呢?

  第六,政策执行需要让各个行动主体行动起来。这就需要有选择性集权和有选择性分权,该集中的就集中起来,该下放的就放下去。十八大三中全会所规定的市场和政府之间的关系、国家和社会之间的关系需要转化成为实际可操作的政策。就行动体来说,这些年的局面是中央在动,但地方、国有企业、民营企业和外企都很难动,甚至没有动起来。改革开放以来,这些才是政策执行的主体。如果这些行动体不能动起来,那么政策仍然会停留在纸面上。

  第七,重中之重就是建立十八大四中全会所设定的“法治政府”。无论是政府的合法性还是效率都取决于法治政府。就经济来说,法治政府就是规制政府,政府不仅要规制企业行为,也要规制自身的行为。尽管建设规制型政府早已经成为改革的目标,但迄今为止政府仍然是控制型政府。这也就是为什么这些年来尽管政府本身提倡“审批权下放”但仍然难以下放的主要原因。在规制型政府下,企业的运行原则应当是“自由进入、市场先行、政府退后、有效监管”;但在控制型政府下,政府仍然站在门口,不让企业进入。社会方面也如此。如果政府不给社会发展的空间,社会永远不会成长起来。

  简单地说,政府是一个(法治)构架,而不应当管那么多细节。细节属于市场和社会,没有市场和社会,就不会有任何可持续的发展动力机制。

  中国新时期的外部风险指的是“修昔底德陷阱”,就是如何避免中美之间的冲突乃至战争。简单地说,“修昔底德陷阱”指的是新兴大国和守成大国之间的关系,无论是新兴大国挑战守成大国,还是守成大国恐惧新兴大国,最终都有可能导向两者之间的冲突和战争。

  根据哈佛大学一个研究团队的统计,自1500年以来,全球已经历了16次权力在新兴大国和守成大国之间的转移,结果12次发生了战争,只有四次可以说是和平的转移。中美两国是否会陷入“修昔底德陷阱”,这些年来成为中美乃至世界讨论的热点问题,中国国家主席习近平本人也多次公开表示中国要避免这个陷阱。

  如何避免大国之间的冲突和战争,是开放以来中国领导层最为关切的问题。改革开放如何成为可能?最重要的外部条件就是国际和平。和平的国际环境为中国的内部改革开放提供了条件,中国本身也要为国际和平作出贡献。这几乎成为改革开放以来中国和外在世界互动的最高原则。从邓小平到今天,中国对外政策的原则表面上有变化,但实质上具有内在的一致性。邓小平时代提“韬光养晦、有所作为”,江泽民和胡锦涛时代提“和平崛起”,中共十八大以来习近平提“新型大国关系”,这些政策目标的实质就是要处理好外部关系,尤其是大国关系。

  但是,随着近来中美两大经济体贸易战的开始,人们突然感觉到“修昔底德陷阱”的来临。实际上,西方已经有人认为,中美两国已经至少在经济上陷入了这个陷阱。问题在于,为什么中国在这方面作了那么多的努力,但“修昔底德陷阱”还是会出现呢?很多人把原因指向中国,认为是中国改变了往日邓小平“韬光养晦”策略的缘故。或许主观层面的政策是一个原因,但主要因素还是客观要素的变化。这可从中国和世界关系的演变来理解。

  简单地说,中国和美国西方主导的世界体系的关系经历了三个主要的阶段。在上世纪80年代,中国刚刚改革开放,因为资本短缺,中国实行“请进来”政策,把自己的国门打开,欢迎外国资本到中国。在90年代,中国为了加入世界贸易组织而实行“接轨”政策。“接轨”就是改变中国自身的制度体系来符合国际规则。

  不难理解,在这两个阶段,中国客观上不会和外在世界发生严重冲突;不仅如此,无论是“开放”还是“接轨”,中国都得到外在世界的欢迎。但现在到了第三阶段,即“走出去”。“走出去”在本世纪初已经开始,但早期规模很小,很难对外在世界产生实质性影响。十八大以后,中国开始比较系统地“走出去”,并且成为国家政策,尤其表现在“一带一路”倡议、亚洲基础建设投资银行和金砖国家银行等方面。过剩的资本、多余的产能和成熟的基础设施建设技术等要素组合在一起,构成了巨大的“走出去”动力。

  在这个过程中,在西方看来,中国对外在世界的态度发生了巨变。西方认为,中国和世界体系的关系已经从从前的“学习”“接轨”“维持”转向了“修正主义”;在内部,无论是官方还是民间,中国的外交话语也越来越具有民族主义色彩,中国开始要充当西方的“老师”,教训西方并且开始输出自己的“模式”了,无论是经济发展模式还是政治制度模式。

  对西方来说,这个转折点发生在2008年,西方发生大规模的金融危机,之后大部分西方经济体一蹶不振,处于长期的结构调整困难。而“互相否决”的政党制度,也使得西方国家很难有有效的国家政策,来促成经济走出危机。

  贸易战的表现形式

  很显然,中国和西方之间的这种反差既有主观的认知成分,更有客观环境的变化所致。从这个角度来说,贸易战并不难理解。人们甚至可以说,贸易战只是中美关系到了这个阶段的一种表现形式;如果不是贸易战,也会通过其他形式表现出来。

  中美两国关系的本质通过贸易战表现出来,这表明贸易战的本质并不仅仅是经济,而是两国的总体关系。两国的总体关系是什么?简单地说,美国作为世界霸权,其目的还是要维持世界霸权的位置;要维持其霸权的位置,就要阻止中国对其所构成的挑战,无论是事实上的还是想象中的。

  这里需要一个判断,中美之间会不会发生军事冲突甚至战争?因为中美都是核大国,热战的可能性极小。局部的冲突有可能,例如在南海和台湾问题上,但两国间的全面战争很难想象。并且从美国的角度来看,从军事上“征服”中国不仅不可能,也没有必要。但两国之间从局部冲突发展到军事政治冷战是有可能的,也是美国强硬冷战派的期望。冷战派希望无论是通过贸易战还是其他方面的局部冲突,把中美关系引向军事冷战;一旦发生军事冷战,美国就会像往日对付苏联那样对付中国了。

  贸易战是否会演变成为军事冷战?这取决于中美两国下一阶段的互动。就中国来说,所要考量的就是如何在和美国进行贸易战的时候,努力避免贸易战演变成为军事冷战。要达到这一目标,就要认真考虑特朗普为什么要发动贸易战这一问题。

  对中国,特朗普到底害怕什么呢?对特朗普来说,中国的核心力量在于其日渐成长的“消费社会”。中国成为“消费社会”对美国意味着什么?这意味着中国拥有“大市场”,也就是经济力量。真正可以促成中国改变整个世界格局的是其庞大的“消费市场”,而非其他因素。这些年来,中国开始加速成为区域乃至可以和美国竞争的世界经济重心,其主要原因就是因为中国的消费水平。

  因此,不难理解,这次贸易战的核心就是“技术冷战”,就是针对“中国制造2025”的。说到底,通过这场“技术冷战”,美国不希望中国在技术层面往上爬,至少要拖延中国的现代化进程。也可以说,促成中国陷入“中等收入陷阱”或者促使中国回到“贫穷社会主义”阶段是美国所需要的。只要中国停留在“内部贫穷”状态,中国就不会有外在的影响力。从美国的角度来说,中国陷入“中等收入陷阱”是避免两国陷入“修昔底德陷阱”的最有效方法。

  显然,如果中国以美国期待的方式陷入“中等收入陷阱”,从而避免“修昔底德陷阱”,并不符合中国的利益,是中国国家利益的最小化。中国该如何来避免这种情况的发生呢?一句话,还是需要通过进一步的改革开放来化解中美之间的矛盾,同时避免陷入“中等收入陷阱”和“修昔底德陷阱”。

  中国应清楚本身的技术发展水平

  中国首先需要摸清楚自己的家底。比如说,现在的技术发展到哪一步了?如果把工业1.0版定义为机械化,2.0版为自动化,3.0版为信息化,4.0版为智能化,中国究竟处于哪个位置?与国际最高水平的差距究竟在哪里?有多大?

  现实地看,中国大部分的企业处于机械化和自动化之间。信息化和智能化也在发展,但在这两个层面究竟有多少是属于中国自己的原创?有多少是对外国技术的应用?哪些核心技术中国高度依赖甚至受制于包括美国在内的其他国家?如果万一与美国的技术脱钩,这些核心技术的缺失,将会对中国的经济发展和国家安全等带来怎样的问题?这些问题中国是否能在短时间内有办法应对?

  这一系列问题对于如何处理中美贸易战非常重要。尽管改革开放40年以来中国的经济建设,确实取得了重大的成就,但在技术层面,基本上还是对西方技术的应用,现在还没有真正意义上的“中国制造”。二战以后,德国和日本等国家的经济起飞,的确是建立在“德国制造”和“日本制造”上,但中国不是,中国只是“中国加工”和“中国组装”。在弄清楚了自己的家底之后,才能理性评估中国与美国的关系。

  如何应对贸易战?

  在一定程度上,贸易战不可避免,但必须是非常有限的贸易战。中国可以在农产品或者汽车等一些可以找到替代进口的领域打贸易战,在很多技术领域则没办法打,因为中国本身就没什么技术。农业产品的替代进口比较容易找。汽车方面,日本和德国等拥有技术,中国可以转而向这些国家进口。

  美国页岩油技术的飞速发展,意味着美国能源出口能力的增强。中国可以加大对美国能源的采购与投资,因为在美国不愿意向中国出口高科技产品,而其他商品不足以平衡中美两国的贸易赤字的情况下,目前看只有大宗能源交易能平衡赤字。而贸易赤字恰恰正是特朗普在中美关系中最看重的东西。

  在贸易战中必须注意发挥多边主义的作用。这次美国正式启动贸易战后,中国第一时间把美国告到世界贸易组织(WTO),起诉美国的征税措施,这个方向是有建设意义的。习近平最近也多次强调多边主义,中国会变得更加开放。中国接下来会加快汽车、金融方面的开放。此外,中国可能需要考虑互联网行业的对外开放,让更多的技术和资本进入中国市场。

  中国互联网仅仅是美国技术的应用,没有太多原创性的技术。中国加快开放互联网市场,哪怕在最初阶段,西方在国内互联网市场占领多一点,但至少中国自己还会有份额,并且通过真正的竞争来发展自己的原创性技术。如果继续按照目前的趋势发展下去,中国互联网市场原创性技术都会掌握在美国手里,五年或十年以后中国的互联网发展就更加困难了。对互联网保护了那么多年,并没有导致原创性技术的出现。其实,汽车业的发展也说明了这一点。起初时期需要保护,但成长一段时间以后需要开放和竞争,否则就不会有进步。

  更重要的是要加快建设中国国内的开放平台,例如“粤港澳大湾区”和“海南自贸区”都应该是重点建设对象。在这些内部平台上一定要有有力度、有深度的改革政策,由中央政府来统筹。和其他国家和地区建立自由贸易区需要时间,并且不在中国的掌控之下,但这些内部自由贸易平台完全在中国自己的掌控之下。一定要使得这几个内部开放平台对国际优质资本具有强大的吸引力。

  内部改革也要加快,尤其在知识产权方面。知识产权的保护不仅仅是为了应对西方的压力,更是要为中国企业本身提供技术创新的有效机制。没有知识产权的保护,企业就不会有创新的动力。同时,既然中国从国际市场获得技术,就要教育企业接受国际规则。中兴事件的经验教训要认真总结。

  总体上说,虽然中国市场对于美国非常重要,但一旦冷战开始,对安全的考量就会占据美国对华关系的主导地位,美国会为了安全而不得不放弃中国市场。美国可以去开发其他市场,但如果中国被排挤出美国主导的世界经济体系之外,或者中美之间经贸脱钩,就会是“修昔底德陷阱”的开端。

个人简介
浙江人,英国诺丁汉大学中国政治研究所所长,现任新加坡国立大学东亚研究所所长,《中国》季刊主编,1997年到2006年担任过香港《信报》的专栏作家,2004年开始在新加坡《联合早报》撰写专栏。1985年和1988,分别从北京大学获得…
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