乡村治理现代化和村民自治制度改革研究

  原标题:乡村治理现代化研究论纲 

  摘要:党的十九大之后,乡村治理现代化被正式提上中国政治议程。当前乡村治理面临的主要问题是乡村治理现代化的系列部署难以直接导入分化和多元的乡村社会。对此,本文重点讨论中国快速转型背景下乡村治理现代化的理论要义、社会基础与治理体制。研究表明,改革开放以来人口布局、农民形态和产权制度等一系列变迁为乡村治理现代化奠定了重要的社会基础。当前,特殊的土地制度不但阻滞和过滤了社会基础变动所带来的导向效应,并且塑造了独特的土地产权秩序,成为乡村治理的一个特定参数。实现乡村治理现代化,需要顺应乡村社会基础结构之变,构建开放性的土地产权秩序,并在城乡布局、县镇关系、村庄体制方面作出适应性调整。

  一、问题的提出(略)

  二、论题建构与分析框架(略)

  三、乡村治理现代化的理论要义(略)

  四、乡村治理现代化的社会基础(略)

  五、乡村治理现代化的治理体制(略)

  (一)城乡布局(略)

  (二)县镇关系(略)

  (三)村庄体制

  长期以来,村支“两委”关系是困扰中国乡村治理的一个难题。近几年,大部分的村庄又建立了村务监督委员会和集体经济组织,再加上各式各样的理事会、议事会、监事会,小小村庄叠床架屋,本已纠缠不清的“两委”关系更趋复杂。2019年以来,中央多次要求村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人(以下简称“一肩挑”),实现村级组织主要负责人“一肩挑”,将原来的所谓“两委”关系化解于无形,解决困扰乡村治理多年的弊病,好处不可估量。

  党的领导是一种总体性的制度安排,各类村级组织的负责人由同一人兼任,并不否定组织间的职能分工,特别是村民委员会事务和集体经济事务分离,也就是“政经分开”,是中央明确提出的。在推行“一肩挑”过程中,要切忌退回到“政经不分”“政社合一”旧体制中去。当前村级治理的目标是党组织全面领导村庄各项工作,并分别通过领导村民自治组织和集体经济组织管理社会和经济事务。但按照目前法律,村民自治组织的功能几乎覆盖了全部村级事务,既制约了党的全面领导作用,也挤压了集体经济组织自主经营的空间。如果要实现乡村治理正规化的目标,必须对村民自治制度进行系统性变革。当然这是一个长期工作。

  村民自治是一个历史范畴,认识本质必须回到本源。人民公社解体之后,生产大队和生产队功能失效,出现了“治理真空”,面对这一问题,一些地方组建了村民“自组织”处理部分公共事务,这是村民自治组织的雏形。为缓解基层组织财政供养压力,国家很快将村民自治加以制度化并在全国推广,这实际是古已有之的“大国末梢定理”再次启用。村民自治组织最初的任务其实是维护社会治安,但随着制度演化,今天村民自治的功能已经远远超过了初创时期。村民委员会的本质属性是“基层群众性自治组织”,从这一组织性质而言其并不必然是“政治自治”。虽然法律规定村民委员会实行“民主选举”,但作为一种自治的实现机制,这并非不能讨论。传统乡村普遍实行自治,但这种自治与民主毫无关系;现代社会中自治未必要依靠选举实现,选举也并不必然意味着民主。从这个意义上讲,村民自治制度的变革不应拘泥现行体制,而应该回到乡村治理的需要去思考。

  考虑乡村的分化,村民自治制度的改革可以有以下几种思路:(1)如果一个村庄规模已经扩张到小城镇标准,完全可以转置为城市并建立城市治理体系,原有的村民自治将转型为城市居民自治。(2)如果一个村庄已经收缩为只有几户专业农户的小型居民点,那么完全可以将其归并到周边城镇或村庄进行管理,而不必为这几户人家建立单独的自治体,更没有必要让少数人去搞选举。(3)除去以上两类村庄,占当前乡村社会主体的是居于中间的不大不小的村庄。现代社会治理条件下这些村庄面临的情形是:大量的公共事务已经由政府承担,党组织在村庄管理中发挥领导核心作用,村庄经济活动交由集体经济组织承担。再考虑市场化条件下农村居民普遍去政治化的特征,村民自治的最佳选择恐怕不是强化所谓的“民主”(特别是“选举民主”),而是突出加强“自治”(特别是“生活自治”)。

  作者:陈明  中国社会科学院政治学研究所助理研究员

  文章来源:《华中科技大学学报(社科版)》2020年第四期

个人简介
霍宪森,1956年生,山东省夏津县人,毕业于山东师范大学政治系,教育学学士。曾当过农民、工人、基层乡镇党委书记、省级机关党的宣传工作干部.现为中共山东省委党校退休教师。近年来曾在人民网.光明网等多家政府和学术网络媒体…
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