林政工程之变

党双忍 原创 | 2022-01-17 20:31 | 收藏 | 投票

  生态建设工程是生态保护修复的硬举措,也是各级林政的硬任务。数十年来,我国先后实施了若干具有世界影响力的重大生态工程,推动了生态空间绿色革命,数万亿巨额投资转化为今日之绿水青山、江河安澜。回顾我国生态工程历程,从中可以感受由生态修复为主向生态保护修复并重发展,从注重数量向数量质量并重发展,从单项工程向复合工程发展的历史之变。

  改革开放之初,我国面对的生态环境问题极为严峻复杂。土地沙化、水土流失、生物多样性减少,沙灾、旱灾、水灾频发,严重的生态危机就像一把悬头利剑。党中央国务院从中华民族生存与发展的根本利益出发,做出重大战略决策,克服财政紧张、物质匮乏等困难,投入大量资金,启动实施大型防护林工程。这些大型防护林工程,既是生态建设工程,也是环境保护工程。

  1978年是我国生态建设工程元年。这一年,国务院批准国家林业总局《关于在“三北”风沙危害、水土流失的重点地区建设大型防护林的规划》,三北工程以“防风固沙,蓄水保土”为宗旨。工程区覆盖西北、华北、东北13省551县406.9万平方公里,占国土面积的42.4%。工程规划期70年,造林5.35亿亩,构筑一道坚实的北疆绿色屏障。1988年,国家计委批复《全国沿海防护林体系建设工程总体规划》,北起辽宁鸭绿江口,南至广西北仑河口,覆盖11省261县8000公里,规划营造防护林5700万亩。1989年,国家计委批复《长江中上游防护林体系建设一期工程总体规划》,以恢复植被为重点,覆盖长江中上游12省271县。1991年,国务院批复全国绿化委员会、林业部《1991—2000年全国治沙工程规划要点》,荒漠化防治列为专项工程,涉及27省599县沙区1.1亿亩。1994年,启动太行山绿化工程,覆盖4省110县营造林4400万亩。1995年,启动淮河太湖流域防护林体系建设工程和黄河中游防护林体系建设工程。1996年,启动珠江流域防护林体系建设工程和辽河流域防护林体系建设工程。

  陆续实施的生态建设工程,促进了森林资源增长,改善了“三农”生态环境。但是,森林资源不足、质量不高,水土流失严重、生态环境恶化趋势远未根本好转。1998年,长江、松花江爆发特大洪涝灾害,给国家和人民生命财产造成巨大损失。党中央国务院及时果断决策,实施以生态建设为主的林业发展战略。2001年将前述生态工程系统整合为“六大工程”,覆盖全国97%以上县域。

  ——天然林资源保护工程。这是中国自然资源保护史上的“天字号”工程。1998年开始试点,2000年正式启动。工程覆盖长江上游、黄河上中游、重点国有林区,涉及陕西等17省724县、160个重点企业、14个自然保护区。全面停止长江上游、黄河上中游天然林商业性采伐,调减木材产量,强化森林资源培育,分流安置富余职工。2011年实施天保二期工程,增加丹江口库区11个县,继续停止长江上游、黄河上中游天然林商业性采伐,调减东北、内蒙古等重点国有林区木材生产,继续对国有职工社会保险、政社性支出给予补助。经过20余年,国家投入5000多亿元,有效保护天然乔木林19.44亿亩,建设公益林3亿亩,抚育森林2.73亿亩、培育后备资源1651万亩。

  ——退耕还林还草工程。1999年,陕西、四川、甘肃3省开展退耕还林还草试点,2002年全面推开。涉及水土流失严重的耕地,沙化、盐碱化、石漠化严重的耕地,以及粮食产量低而不稳的耕地,覆盖陕西等25省1897县,其中长江上游、黄河上中游、京津风沙源区856县是工程重点县。2014年,国务院同意国家林业局等五部委启动新一轮退耕还林还草工程。跨越20年时间,两轮退耕还林还草工程,中央财政累计投入5000多亿元,在25省和新疆生产建设兵团2435县还林还草5亿多亩,4100万农户1.58亿农民直接受益,加快了国土绿化进程,维护了国家生态安全。

  ——三北及长江流域等防护林体系建设工程。2001年,国家计委批复三北工程四期规划,覆盖三北13省590县405.39万平方公里,占国土面积的42.2%。2011年,三北五期工程规划,覆盖三北13省600县。40多年来,三北工程造林保存3014万公顷,工程区森林覆盖率由5.05%提高到13.57%,实现了“沙进人退”到“绿进沙退”的历史性转变。2001-2010年,实施长江、珠江防护林体系建设,平原绿化、太行山绿化二期工程。2011年,国家林业局《长江流域防护林体系建设三期工程规划(2011-2020年)》,覆盖1959个县,总投资2128.7亿元。

  ——京津风沙源治理工程。2000年,国务院《2001—2010年环北京地区防沙治沙工程规划》,覆盖北京、天津、河北、山西、内蒙古5省75县,总面积46万平方公里。2012年,国务院《京津风沙源治理二期工程规划(2013-2022年)》,扩大至陕西,6省138县。工程实施20年,森林覆盖率由10.59%增加到18.67%,综合植被盖度由39.8%提高到45.5%。

  ——野生动植物保护和自然保护区建设工程。2001年,国家计委批准《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划(2001-2050)》。2003年,国务院批准《全国湿地保护工程规划(2002—2030)》,在东北、黄河中下游、长江中下游、滨海、青藏高原等8个湿地区布局保护、恢复、示范和能力建设工程。至2021年,全国建立自然保护地近万处,约占陆域国土面积的18%。90%的陆地生态系统类型,65%的高等植物群落和71%的国家重点保护野生动植物种类得到有效保护。

  ——重点地区速生丰产用材林基地建设工程。工程布局于400毫米等雨量线以东18省886县114林业局、林场,在2001-2015年间分三期建立速生丰产用材林1333万公顷。

  六大工程并立实施20年,全国森林资源恢复增长,林地面积扩大,水土流失面积收缩,生态环境恶化趋势得到遏制,基本构筑了国家生态安全骨架。

  党的十八大以来,在习近平生态文明思想指引下,各地各部门践行“绿水青山就是金山银山”和“山水林田湖草沙是生命共同体”理念,探索“生命共同体”生态保护修复路径。2017年以来,国家相继出台了天然林保护修复、草原保护修复、湿地保护修复制度方案。2020年,天然林资源保护进入制度化、常态化阶段。同年,国家发改委、自然资源部印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035 年)》(简称“双重规划”),这是中国生态工程进入“生命共同体”时代的重要标志。2021年,财政部、自然资源部、生态环境部实施第二批山水林田湖草沙一体化保护和修复工程(简称“山水工程”)。同年,财政部、林业草原局启动中央财政国土绿化试点示范项目(简称“试点项目”),覆盖20省20市。至此,我国生态工程建设进入以“双重规划”为主体,以“山水工程”“试点项目”为补充的“生命共同体”保护修复新时代,由部分区域、专项工程转入了全方位、全过程工程建设。重要变化表现在以下几个方面:

  (一)规划理念之变。新时期重大生态工程建设,体现“山水林田湖草沙是生命共同体”理念,突出生态系统的整体性和系统性。“双重规划”首次将森林、草原、湿地、荒漠和海洋5大自然生态系统一体布局,整合了分散在多个部门的国土绿化、湿地与河湖保护修复、防沙治沙、水土保持、生物多样性保护、土地综合整治等生态工程。“山水工程”着力于改变治山、治水、护田各自为战,生态保护修复条块分割问题,采用基于自然的解决方案。

  (二)建设目标之变。经过40年,我国生态工程保护和修复目标从追求自然生态空间扩张、自然资源总量增长,逐步转向量质并重、以质为先,在增加森林面积、湿地保护面积、水土流失和沙化土地治理面积的同时,注重改善森林、草原、荒漠、湿地等生态系统状况,增强生态系统稳定性和优质生态产品供给能力。“双重规划”将目标锁定为全国生态系统质量明显改善,生态服务功能显著提高,全面提升国家生态安全屏障质量,为基本实现社会主义现代化和美丽中国奠定坚实的生态基础。

  (三)空间布局之变。“双重规划”为国家重大战略提供生态支撑,以国家生态安全战略格局为基础,以国家重点生态功能区、生态保护红线、国家自然保护地为重点,布局青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区(含黄土高原生态屏障)、长江重点生态区(含川滇生态屏障)、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等重点区域,围绕重点区域、重点领域部署重大工程和重点任务,不追求全域覆盖,着力于构筑国家生态安全体系。

  (四)组织方式之变。以往的重大生态工程多采取地方政府分包制,跨区域跨部门协同治理。“双重规划”“山水工程”以区域为基本单元,以“条块结合、以块为主”方式安排工程,改变了以生态要素为主设置生态工程、以条线为主推进工程的治理模式。同时,要求工程项目落地上图,逐步精准化,改变同一区域、同一地块项目交叉、重复实施,地方政府集中调动部门力量共同推进山水林田湖草一体保护修复。

  人不负青山,青山定不负人。生态工程已经历史性的从“六大工程”时代转入以“双重规划”为主体,“山水工程”“试点项目”为补充的时代。我们要解放思想,直面现实,深刻认识生态工程变局,顺应变局,把握变局,努力破局、解局、开创新局面。善于用系统观念谋生态保护修复项目,专注做好黄土高原水土流失综合治理、秦岭生态保护和修复和大巴山区生物多样性保护和修复项目,精准开展生态空间分带治理、分层治理、分区治理,推动生态空间绿色革命蹄疾步稳,促进生态系统稳定健康高效。

        注:本文为“林政之变”系列文章之一。翟晓江为本文形成做出重要贡献。2022年1月17日于磨香斋。

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个人简介
党双忍,生态文化学者、经济学教授。西北农林科技大学毕业。现任省人大常委会委员、省人大环资委副主任委员,曾任陕西省林业局局长。先后在省农业厅,宝鸡市委、市政府任职。出版《秦岭简史》《中国秦岭》《林政之变》《中国树…
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