火，触发了人类文明。然而，一旦失去控制，火会反噬文明成果，给生命财产、自然生态和经济社会发展造成巨大灾害，甚至引发重大生态灾难和严重社会危机。森林草原火灾发生在开放的生态空间，突发性强、破坏性大、危险性高，为全球发生最频繁、处置最困难、危害最严重的自然灾害之一。据不完全统计，每年全球森林火灾22万余起，过火面积1000万公顷。我国每年森林火灾1万多起，火灾面积100多万公顷，给自然生态系统造成重大伤害，给生命财产带来重大损失。因而，森林草原防火成为防灾减灾救灾的重要内容。
发生森林草原火灾，必须具备一定的气象条件、可燃物和火源三个基本条件。气象条件是首要条件，没有一定的气象条件，就不可能发生大的火灾。可燃物是森林草原燃烧的物质基础，不同的生态空间结构、地面枯落物载量，直接影响着森林草原燃烧性。火源是引发火灾最直接的因素，按照起火原因，火灾分人为和天然两种。全国森林草原火灾统计显示，最近十年，在已查明火因的森林草原火灾中，人为原因引发的火灾占97%以上，其中祭祀用火、农事用火、野外吸烟、炼山造林排名前4位。雷击、泥炭自燃、火山爆发等自然火灾比例不足3%。森林草原防火，关键是防人为火灾。
自古以来，人们就重视森林草原火政管理。历史上曾采用设火官、立火兵、订火禁、修火宪、用火刑、施火政等一整套管理制度和措施预防处置森林草原火灾。五帝时期，订火禁，要求山林草原不得任意烧荒；周代设立“掌行火之政令”的“司烜”，把“修火宪，敬山泽”，于山林田野的禁火视为国策。秦朝《秦律》规定：“失火者斩其端”“失火者以为乱者车裂”。明朝律令规定：“若于山林地域失火，杖八十，徒二年。延烧林者，杖一百，流二千里”。古代防火，对现代森林草原防火有重要的借鉴意义。
新中国成立以来，林业部门、农业部门分别管理森林、草原防火，气象、公安等部门配合协作。2018年，新一轮国家机构改革，在新设立的应急部门设立负森林草原防灭火指挥部，林业草原部门具体承担森林草原防火职责，森林草原防灭火体制发生重大变化。这次重大变化是以往变化的历史延续。回望过去，我国森林草原防火变化先后经历了三个重要阶段。
第一阶段：艰难探索，曲折向前。新中国成立后，中共中央、国务院不断作出指示、督导检查，推进森林草原防火组织体系、基础设施等建设，森林草原防火体系从无到有、从重点区域到覆盖全国。
1950年，全国林业会议确定普遍护林方针，东北政府率先成立武装护林大队。1951年，政务院发布《关于1951年农林生产的决定》，严禁烧山和滥伐。政务院财政经济委员会发布《东北及内蒙古铁路沿线林区防火办法》，规定林区铁路沿线地方政府、铁路方面防火责任和具体措施。1952年，中共中央发布《关于防止森林火灾问题给各级党委的指示》，政务院发布《关于严防森林火灾的指示》，要求实行按级负责制，发动群众，搞好护林防火。全国18个省、自治区陆续成立森林防火办公室，形成“部门主导、群防群护、专群结合”森林草原防火格局。
1957年，林业部成立护林防火办公室，农业部、农垦部、公安部、林业部发布《农林牧业生产用火管理暂行办法》《关于烧垦烧荒、烧灰积肥和林副业生产安全用火试行办法》，协同推进森林草原防火工作。1960年，中苏政府签订《关于护林防火联防协定》，议定国境线两侧各50平方公里为双方共同防火区。1963年，国务院发布《森林保护条例》，规定森林防火期防火工作要求，明确林业部门、有关单位和个人的责任义务。1965年，林业部推进东北和西南林区航空护林，加强区域间及国际间护林防火联防活动，森林草原防火事业迈出稳步发展一步。
1966-1976年，“十年文革”期间，不少地方护林防火组织机构陷于瘫痪、规章制度废弃、基础设施损坏，防火事业停止不前，火灾发生次数、过火面积大幅增加。
党的十一届三中全会后，森林草原防火事业迅速恢复发展。1979年颁布《森林法》、1985年颁布《草原法》，实现了森林草原防火有法可依。1986年，国务院印发关于加强护林防火的紧急通知，全面部署森林草原防火工作。
这一阶段，我国森林草原防火工作取得一定的成绩，但是防火形势不容乐观。据统计，1950年至1986年，全国每年森林火灾1.58万起，受害面积90多万公顷；草原火灾1100余起，受害面积420多万公顷，森林草原火灾受害率居高不下，远高于世界同期平均水平。
第二阶段：凝聚共识，全面发展。1987年，震惊世界的大兴安岭特大森林火灾成为我国森林防火事业的重大转折点。大火持续28天，火灾面积114万公顷，死亡193人，受伤226人，5万多群众流离失所。充分暴露了我国森林草原防火组织体系、法治建设、技术手段等方面的盲点、漏洞和弱项。深刻汲取5.6特大森林大火教训，迅速形成森林防火共识，党中央、国务院出台一系列政策措施，全国森林草原防火工作步入全面发展时期。
1987年7月，中央成立森林防火总指挥部。同年10月，国务院批转林业部《关于加强森林防火工作的报告》，实行森林防火行政首长负责制。1988年，国务院、中央军委批准，森林警察部队实行林业部门和公安部门双重领导，以林业部门为主，执行森林防灭火任务。同年1月，国务院发布《森林防火条例》，森林草原防火补助纳入财政预算。1991年，农业部成立草原防火指挥部，内蒙古、黑龙江等12个省（区）和新疆生产建设兵团先后建立草原防火机构。1992年，林业部发布《全国森林火险区划等级》。1993年，国务院机构改革，撤销国家森林防火总指挥部。1998年，开始实施“天然林保护工程”。翌年，国务院、中央军委批准，武警森林指挥部在北京挂牌，实行武警总部和国家林业主管部门双重领导体制。武警总部对森林部队的军事、政治、后勤工作实行统一领导，国家林业主管部门负责其业务工作。
2006年春夏之交，3起特大雷击森林火灾，引起党中央、国务院高度关注。同年，国务院办公厅《关于成立国家森林防火指挥部的通知》明确，国家森防指办公室设在国家林业局，并印发《国家处置重、特大森林火灾应急预案》《国家森林防火指挥部工作规则》《森林航空消防管理办法》等规范性文件和部门规章。2007年，启用中国森林防火吉祥物防火虎“威威”，进一步加强森林防火知识普及。同年，国家林业局印发《中国森林防火科学技术研究中长期发展纲要（2006-2020年）》，推进森林防火科研创新体系建设。2008年，国务院同时颁布《森林防火条例》《草原防火条例》。2010年，国务院批准农业部印发《全国草原火灾应急预案》。2011年中蒙签署《关于边境地区森林、草原防火联防协定实施细则》，议定边界两侧各25公里地带发生森林草原火灾时合作预防、扑灭和相互通报。2012年，国务院办公厅印发《国家森林火灾应急预案》，不断增强森林草原防火工作体系。
进入21世纪，森林草原防火进入转型升级时期。国家启动多项森林草原生态保护修复工程，森林草原防火基础设施建设纳入基本建设规划，实施200多个国家级重点火险区综合治理工程，在火灾高发地区和防火重点地区，加强林火预测预报、瞭望监测、信息指挥、林火阻隔、航空消防等基础设施建设。2009年，印发2009-2016年《全国森林防火中长期发展规划》，推进森林火灾预防、扑救、保障3大体系建设。2016年，林业、财政、扶贫印发《关于开展建档立卡贫困人口生态护林员选聘工作的通知》，就地选聘贫困人口承担护林护草职责。同年，印发2016-2025年《全国森林防火规划》，重点实施林火预警监测系统、通信和信息指挥系统、森林消防队伍能力、森林航空消防、林火阻隔系统、森林防火应急道路6大建设任务。2017年，农业部印发《“十三五”全国草原防火规划》，加强草原火灾监测预警、预防控制、应急处置3大系统及组织体系建设。不断推进森林草原防火治理体系和治理能力现代化。
这一阶段，我国森林防火事业组织体系、法治体系不断健全，基础设施建设持续增强，防火技术手段愈发先进，中俄、中蒙、中缅边境防火达成共识，森林防火的被动局面逐步得到改变。据统计，1987年至2017年，全国年均森林火灾约0.8万起，受害森林约20万公顷；草原火灾600多起，受害面积150多万公顷，年森林火灾次数、烧毁森林面积和火灾受害率大幅下降，森林火灾数量、灾害损失维持在较低水平，处于世界领先地位。
第三阶段：转型发展，迈向专业。2018年，国家新一轮机构改革后，草原监管职责转至林业草原部门，森林、草原防火部分职能转至应急部门管理。森林草原防火与灭火相对分家后，林业部门负责森林草原火灾预防相关工作。
2018年，国务院办公厅《关于调整成立国家森林草原防灭火指挥部的通知》明确，国家森林防火指挥部调整为国家森林草原防灭火指挥部，指挥部办公室设在应急部，承担指挥部日常工作。2019年，国务院专题会议确定，应急部门负责综合指导森林草原火灾防控工作，组织指导协调森林草原火灾扑救及应急救援工作；林草部门具体负责森林草原火灾预防相关工作，承担森林草原火情的早期处理。2019年，国家林草局设森林草原防火司。同年，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确，实行“多规合一”，形成“三区三线”的国土空间规划整体格局。“三区”即是城镇空间、农业空间、生态空间。生态空间与农业空间分离，森林草原防火成为生态空间上的防火。
2020年6月，国务院办公厅印发《关于开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知》，普查森林草原火灾等6大类22种灾害致灾信息，建设森林草原等自然灾害防治科学决策保障平台。同年，国家发改委、自然资源部印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035年）》，加强重点地区停机坪、蓄水池、应急道路等森林草原火灾预防和应急处置基础设施建设，森林草原防火工作向空地结合迈出重要步伐。2020年9月，依托云计算、大数据、物联网、移动互联等新一代信息技术开发的“防火码”APP正式上线，“人为火”管控体系全面加强。2020年11月，国务院办公厅《国家森林草原火灾应急预案的通知》要求，把保障人民群众生命财产安全摆在最高位置，坚持统一领导、协调联动，分级负责、属地为主，以人为本、科学扑救，快速反应、安全高效原则，县级以上地方人民政府“上下基本对应”设立森林（草原）防（灭）火指挥机构，全面建立新时代森林草原防火组织体系。2021年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行林长制的意见》，明确地方党政领导干部保护发展森林草原资源目标责任，构建党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的长效机制。2021年底，建立起省市县镇村五级林长制组织体系。
这一阶段，森林草原防火体制发生重大变化，防火分工精细化，防火责任网格化，防火技术信息化，卫星监测、民航监测、无人机监测技术日渐成熟，加上110多万护林员巡护，森林草原火灾得到有效控制。2018-2020年，全国共发生森林草原火灾5976起，受害森林草原3.83万公顷，因灾造成人员伤亡39人，森林草原防火工作取得历史最好成绩。
数十年来，我国经济社会发生翻天覆地大变化，已经实现了农业化向工业化转型、乡村社会向城镇社会转型。农村人口占比从86.74%降至36.11%，文盲率从80%降至2.67%，农村人口素质大幅上升。在领导重视、政策保障、经济支撑、科技赋能、改革引领等的强力推动下，森林草原防火已经成为全社会共识和自觉行动，森林草原防火理念、火情监测、技术手段等发生了显著变化。
——防火理念之变。1960年代，实施“预防为主，积极消灭”“预防为主，防消结合”防火方针，保护森林草原资源，实施人海战术积极扑火，人员伤亡大。进入新世纪，坚持“人民至上，生命至上”理念，完善基础设施，科学监测和扑救，火灾伤亡人数大幅度下降。
——防火设施之变。截至2017年，建成南方、北方两个航空护林总站，1.3万座瞭望台、174.5万公里防火公路和隔离带，8个国家森林防火物资储备中心和1.1万多个地方扑火物资储备库。森林草原防火由依靠人力扑救到人工和机械、空中和地面、远程和近距离结合方式。
——火灾起因之变。新中国成立初期，起火主因是烧荒开垦、伐木用火不当。党的十八大以来，起火主因是上坟祭祀烧纸、野外吸烟、小孩和痴呆人群放火、农事生产用火等。
——火源管控之变。火源管控已经由主要依靠设卡盘查、人工巡护检查转变为地面人工巡护、远程电子监控、空中民航卫星遥感为一体的综合火源监测体系，建立防火哨卡，启动“防火码”，野外用火审批，盯住了火源。
——气象条件之变。全球气候变暖趋势，20世纪初至今，地表温度增加0.6℃左右。东北、西北、华北气温变暖趋势更加明显，局部高温、大气、干热、雷电等引发火灾的危险性在增加。有研究预测，2021—2050年我国森林草原火险期气温显著增加，火险指数升高。
——可燃物之变。国土三调数据显示，2020年全国森林覆盖率23.04%，天然草原综合植被盖度56.1%。森林、草原生态系统功能日渐恢复，蓄积可燃物越来越多，火灾风险、强度呈增加趋势。
面对森林草原防火新形势，必须牢固树立“人民至上、安全至上”理念，遏制火灾多发态势、防范重特大火灾、杜绝重大伤亡，构建新时代森林草原防火体系，在夯实责任上做“加法”，发挥“林长”作用，健全组织体系，完善法治体系，建强基础设施，强化防火宣传，刻牢防火意识，压实防火责任，实施联护联控；在火源管控做“减法”，应用新技术、新手段、新措施，突出关键节点、关键区域、关键人群，严控火源，减少人为火灾发生；在科技赋能做“乘法”，持续深化防火科研攻关，依托云计算、大数据等新一代信息技术，推进森林草原防火信息化建设转型升级，构建天空地一体化防灭火体系，推进防火工作网格化、精细化管理，提升火灾综合防控能力；在排查隐患做“除法”，全方位、拉网式的排查火灾风险，扎实开展隐患排查整治；积极采取人为干预方式，除去火灾隐患点。加快森林草原防火体系与防火能力现代化，奋力谱写森林草原防火工作高质量发展新篇章。
阅读链接：陕西森林草原防火
1987年成立陕西省护林防火指挥部，1988年更名为陕西省森林防火指挥部，统筹全省森林草原防火工作。2018年机构改革后，森林草原防火职责与国家同步调整，应急部门负责森林草原火灾应急处置，林业部门负责火灾预防。省市县设防火指挥部及其办公室，防火检查站943个，专业、半专业森林消防队717支，15077人，护林防火员19790人，各类护林员7万多人，森林防火组织体系健全。全省建成防火瞭望台104座，防火指挥运输车辆323辆，防火器材6.5万件（台、套），防火物资储备库383座15790平方米，防火隔离带、防火道路2000公里，宝鸡、商洛、延安三市建立航空护林基地。
依据《陕西省森林管理条例》规定，每年10月1日至翌年5月31日为森林防火期，其中2月1日至4月30日为高森林草原火险期。从1950年到2000年，全省每年发生森林火灾400起，受害森林5000公顷，森林受害率1.2‰。2000年以来，森林火灾次数、受害面积逐年下降，年森林火灾51起，受害面积93.52公顷，森林受害率0.043‰。
注：本文为中国林政之变系列之一。孔绿玉为本文成品做出重要贡献。林政体系广大而精微，全面加强生态保护修复，推进生态系统提质增效，必须加快林政体系和林政能力现代化。我们是绿色愚公，朝夕逐梦，向绿向美。2022年3月13日于磨香斋。
