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土地制度改革与城镇化

梁述华 发表于 2009/9/27 12:12 445次点击 | 收藏
中国农村土地制度的变革必然受到中国工业化、城镇化和农业现代化发展道路、发展模式两方面因素的制约。
   一、处于社会主义初级阶段的中国如何发展现代农业?
不同的农业现代化道路和不同的农业发展模式必然在农业上有不同的制度安排和组织架构。在中国发展现代农业有以下几种不同的思路和模式选择。
一种思路是:发展现代农业,要尊重和保护农民的土地承包经营权,在家庭承包经营的基础上,鼓励土地向专业农户集中、发展规模经营和集约经营,使他们成为发展现代农业的主体、主力军。江泽民同志1998年在安徽考察工作时的一段讲话是这种思路的最好诠释:“实践看,家庭经营再加上社会化服务,能够容纳不同水平的农业生产力,既适应传统农业,也适应现代农业,具有广泛的适应性和旺盛的生命力,不存在生产力水平提高以后就要改变家庭承包经营的问题”[1] 10年之后,173中全会《决定》提出“两个转变”,即“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变,增加技术、资本等生产要素投入,着力提高集约化水平;统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”。一些学者认为这是对小平同志讲的“两个飞跃”和江泽民同志讲的“家庭经营加社会化服务”的具体诠释和发展。
    但在发展现代农业时,长期以来也存在另一种思路和做法:即西方国家的农业现代化道路。如认为,中国发展现代农业的主体形式应当是企业,要形成一大批大规模从事农业生产的农业企业。在一些地方,大公司进入农业,连片开发,“反租倒包”,取得大片农地的使用权,直接雇工从事规模化的农业生产。与工商企业进入农业、大规模租赁农户承包地相联系的是从事农业的主体由家庭经营转为雇佣工人,有些地方也提出 “大力培育和发展农业产业化经营主体,鼓励和支持农民向农业产业工人转变”。但不同的是在中国,农村集体是土地的所有者,而集体的成员—承包经营的农户一方面拥有土地的承包经营权,另一方面他们中的一部分又可能成为雇佣工人。
     在现实的中国农业现代化进程中,我们在各地看到的往往是社会主义初级阶段的一种混合型、多样化的新模式,走的是一条兼容性较强的道路。农业现代化的主要形态一是出现对家庭经营的扩展和延伸,通过各种形式的土地承包经营权流转,专业种植、养殖和营销大户开展规模经营;二是当地的公司或合伙企业,或本地的外出创业的企业家回到地方上承包经营和进行产业化经营;三是工商外来资本或大企业进入农业,连片开发,反租倒包。这样的混合型、多样化的农业现代化发展模式又和城市化、工业化的进程交织在一起,必然-影响到农村土地制度变革的方向。
   二、“农地农用”是否只意味着“农地农民用”?
   17大报告提出,健全土地承包经营权流转市场。有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。《决定》 强调:“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。
   但要明确的一个问题是农民转包、出租、转让、合作的对象是谁?“农地农用”是否只意味着“农地农民用”?
 《农村土地承包法》第33条在涉及土地承包经营权流转时规定:“ ()受让方须有农业经营能力;()在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权”。法律中没有明确规定土地承包经营权的流转只限于农民内部。 173中全会通过的《决定》审慎地提出,“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”,也没有提及公司进入农业承包农民土地的问题。在这个问题上,两种不同的观点和实践中的不同做法的争论可能将长期进行下去。
    三、“两头都挂”还是“两头都不挂”?
 近年来,一些地方在城乡统筹中通过“双放弃”(即农民放弃土地承包经营权和宅基地使用权,政府给予一定的补偿),使农民转为市民进城定居,加速农村土地流转和规模经营,促进城市化进程。这就引出一个问题: “两头都挂”还是“两头都不挂”?
 “两头都挂”是指一部分农民进入城市、在城市工作和生活,同时在农村还有宅基地、住房和承包地。“两头都不挂”是指一部分农民已经失去了承包土地及宅基地,但又未被纳入城市的社会保障网络之中。应该说,将进城务工农民及其家属纳入城市的社会保障体系之中,使他们真正享受到城市居民的同等待遇,这是一个渐进的过程。因此,“两头都挂”的局面在中国相当长的时期内仍有其存在的合理性,一定要防止打着城乡统筹、促进规模经营、发展地方经济的旗号,剥夺农民的土地承包经营权和宅基地,使农民失地、失业又流离失所,导致“两头都不挂”局面的出现。
   还应指出,给农民提供社保与农民放弃土地承包经营权和宅基地使用权之间并不存在一个互换的关系。根据《物权法》,农民的土地承包经营权和宅基地使用权都属于用益物权,农民作为用益物权人对承包地和宅基地依法享有占有、使用和收益的权利,这是农民享有的财产权利。而失业、医疗和养老等社会保障是基本公共服务均等化的重要组成部分,是农民作为公民应该享有的人权。
 中国农村土地制度的变革是在加速中国的工业化、城镇化进程和要走中国特色的农业现代化道路这两个进程相交织的大背景下进行的,无论是统筹还是反哺,往往是在农民的地上做文章,在土地资本化增值的进程中,核心问题是要尊重农民对土地承包经营权和宅基地使用权享有的财产权利和对土地制度变革享有知情权、参与权和决策权的民主权利,使农民能真正享有其土地增值收益中应有的份额,合法、合理地分享城镇化、工业化的“红利”。
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