湖南省鼓励创业扩大就业系列政策

2、创业融资：侧重于通过小额贷款发放、担保体系建设、银企合作和直接融资等方面，不断拓展融资渠道。我省针对企业初创、发展到壮大的各阶段和环节的融资需求分别进行政策扶持，形成小额贷款促创业、担保体系助发展、金融创新拓渠道的多层次创业融资体系。我省通过创业小额贷款发放、小额贷款公司和创投基金的组建，为创业企业输血。从2009年底设立第一家小额贷款公司，到2010年3月末，全省已有17家小额贷款公司正式挂牌营业，累计发放小额贷款5.03亿元。全省启动“515创业扶持计划”，从2009年下半年开始两年内在全省发放50亿元小额担保贷款，扶持10万人自主创业，带动开发50万个就业岗位。引导设立红马投资股权私募、中科岳麓创业投资等多个创业投资基金，形成新的创投机制。为加大担保体系建设，省级财政安排14亿专项资金，促使各市州都建立了注册资本金在1亿元以上的担保机构。全省中小企业信用担保机构从2007年9月底的119家发展到2009年底的142家，担保资本金达到70亿元。此外，推动银行金融创新和鼓励直接融资也成为重要手段之一。工商银行等7家银行成立了中小企业金融服务专营中心，推出9大类74个适应中小企业特点的信贷产品。截止2010年8月末中小企业贷款余额3308.9亿元，增长25.5%，快于同期贷款增速4个百分点，占全部人民币贷款的31.4%。2009年，推动发行企业债券136.8亿元，创历史新高；推动9家中小企业上市，获融资62.42亿元。

3、创业服务：逐步建立社会化创业就业服务网络和搭建创业平台，不断完善服务体系。全省逐步建立完善了信息服务、融资服务、技术支持、人才培训、管理咨询、创业辅导、市场开拓、政策法律等8个社会化服务体系，建立了覆盖全省的社会化服务网络。截止2009年底，省级和10个市州、70个县市区成立了中小企业服务中心，建立了一批中小企业公共技术服务平台和法律服务平台；成立了管理咨询服务联盟，组织30余家管理咨询服务机构为中小企业开展管理咨询服务；开通了省级和市州的中小企业信息网，为中小企业发展提供网络信息。我省把“创办和改善你的企业”(SIYB)培训作为创业带动就业工作的重点，从2009年起，3年内拟培训3万人，创业成功率达到50%，每个成功创业者平均提供就业岗位3个以上，创造就业岗位5万个以上。2009年，全省共开展创业培训3.4万人。其中创业成功1.8万人，提供就业岗位7.6万个，创办了107个创业园和66条创业街，安排就业9.2万人。加快创业平台搭建，为创业提供孵化基地。省经委及各市州均制定创业基地建设的具体方案，不断加大创业基地硬件设施建设和软件服务建设力度。截止2009年底，省级以上科技企业孵化器已达到30家，孵化场地总面积约50万平方米，在孵企业1000多家。2009年，湖南共建立青年就业创业见习基地634个，提供见习岗位23745个，13949名青年参与见习，2380名青年结束见习后被正式聘用。

4、财税支持：增加财政投入和减免税费，不断加大直接扶持力度。财政资金通过对创业的公共基础建设和薄弱环节加大投入，达到四两拨千斤的效果。仅2009年就安排省级资金和争取国家资金6580余万元用于支持创业基地建设、初创企业发展和全民创业活动；省级中小企业发展专项资金则从2007年的1000万元增加至2009年的4000万元，各级财政也将相应增加本级资金；2007年设立中小企业信用担保机构风险补偿金，并不断追加投入，从最初的2000万元增加到4000万元。省政府每年设立5000万元大学生创业专项扶持资金，扶持大学生创新创业，并视情况逐年增加。我省通过落实税收优惠政策为创业减负。湖南省地税局提高个体工商户营业税起征点至5000元，并针对不同类型中小企业实施特殊税收政策，对困难行业企业实行有关税费半年缓缴政策；国税系统落实各项减免税政策，仅2009年一年就直接减免中小企业各类税款81.8亿元。

二、政策实施以来的积极效果

1、就业形势整体向好，第三产业及非公经济就业容量不断扩大

在包括“以创业带动就业”工作在内的一系列积极的就业政策作用下，我省较好的克服了国际金融危机等不利因素影响，实现就业的平稳增长，并呈现持续向好的趋势。2007-2009年，湖南从业人员从3883.4万人增加到3935.21万人，年均增加25.91万人；三次产业就业人员比重由45：22.5：32.5转变为43：22.8：34.2，第三产业年均增加44.28万人，成为就业的主要渠道；非公经济就业容纳量呈加速上升态势，城镇私营和其他企业职工由2007年的370万人增加至398.84万人，占企业职工的比重由上年的71.8%上升到78.8%，两年上升了7个百分点。政策着力于扩大就业规模，保障弱势群体就业权益，2007-2009年，全省实现城镇新增就业201.39万人，下岗失业人员再就业102.12万人，就业困难人员再就业32.43万人。在扩大就业的同时，采取有力措施加强失业调控，城镇登记失业率近年来都保持在4.3%左右，保持了就业局势的基本稳定。见表2。

表2 湖南2007-2009年就业情况（单位：万人）

数据来源：湖南劳动和社会保障事业发展统计公报

2、私营企业及个体工商户增长较快，对就业带动作用持续增加

2010年1-6月数据显示，新登记注册的市场主体[1]中，私营企业及个体工商所占比重超过97%，成为创业活动主战场。“创业带动就业”战略实施过程中，私营企业创业效果显著。2007-2010年上半年，私营企业户数从115919个增加到174609个，年均增长超过17%，企业户数和注册资本已占到全部企业的66.6%、41.3%，同比分别提高3.5个、4.1个百分点，无论在数量上、注册资本规模上都已成为最大的企业群体。由此带动就业人数也从2007年底的1916623人增加至2009年底的2237972人，净增321349人，占城镇从业人员比重从16.75%上升至19.04%。见图1。

图1 2007-2010年上半年私营企业数量及就业人数

数据来源：《湖南非公经济发展报告》

个体工商户作为灵活就业的主要形式，近年来也增长迅速，从2007年的1012839个增加至2010年上半年的1306056个，年均增长10%左右，带动的就业人员也从2007年底的1961800人上升至2009年底的2065168人，占从业人员比重保持稳定。见图2。

图2 2007-2010年上半年个体工商户数量及就业人数

    数据来源：《湖南非公经济发展报告》

3、创业领域受“非禁即入”政策和产业政策影响显著，结构趋于优化，带动就业领域多元化

2007年以来，我省创业领域不断拓展，个私经济面对的行业壁垒不断被打破。除目前处于国家垄断的烟草、电信、航空、铁路、管道运输等行业外，我省非公经济已全面进入，其中，从事金融业，科学研究、技术服务和地质勘查业，水利、环境和公共设施管理业，教育业的私营企业实现了零的突破，新创数量和规模都迅速上升。与2007年相比，个体私营经济一三产业比重上升，二产业比重有所下降，这与政策偏重于扶持生存型创业以解决就业问题有关，第二产业创业大部分属于机会型创业，政策影响效果有限。从具体行业来看，2010年6月末我省私营企业集中在批发和零售业、制造业、租赁和商务服务业，其户数分别占企业总数的33.98%、17.80%和10.97%。见表3。这三个行业同时也具有劳动密集型特点，吸纳就业人数占比也依次排名前三。2007年底-2010年6月末，私营企业实有户数增幅较大的有科学研究、技术服务和地质勘查业[2]（+120%）、农林牧渔（+118%）、租赁和商务服务业（+83%）、交通运输、仓储和邮政业（+77%）、教育（+72%）、建筑业（+67%）；采矿业和制造业增幅较小，仅为9%和25%。这主要受惠农政策和产业调整政策的影响，并带动就业结构的变化。

表3 湖南省私营企业、个体工商户行业结构比例（按户数统计）

数据来源：湖南省工商局

4、创业区域分布呈极化特征，长株潭创业活力进一步凸现，中心城市的就业容纳量不断增强

从全省企业的区域分布来看，集中度非常高，主要集中于“3+5”城市群中，长株潭作为湖南的创业核心区极化效应越来越明显。2009年底，长沙、株洲、湘潭、岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳8市企业共计52135户，占全省企业总数的65%，其中，企业数量最多的是长沙市，为17878户，占全省24%。见表4。从就业人数来看，“3+5”城市群个私企业就业人数共计2683054人，占全省的72.79%。

表4 2009年湖南省企业户数区域分布

　数据来源：湖南省统计局

2007年以来，各市州创业经济都有较大的发展，进展各不相同，与各地的经济状况和鼓励创业政策的效果有较大相关性。从当期新开业私营企业数量来看，全省2009年全年新开业户数为160261户，比2007年全年多了9351户，增长44.4%。其中常德（107%）、益阳（93%）、永州（70%）、娄底（66%）增幅较大，邵阳出现负增长。见图3。

     图3 2007-2009湖南各市州当期新开业私营企业增幅对比

　数据来源：湖南省统计局

从当期新开业个体经营户数量来看，全省2009年全年新开业户数为1227292户，比2007年全年多了62206户，增长30.62%。其中自治州（122%）、岳阳（99%）、娄底（65%）、永州（58%）、张家界（57%）增幅较大，益阳、长沙出现负增长。见图4。

三、存在的问题和不足

1、我省创业主体发展基础薄弱，创业扶持力度还需进一步加大

我省个私经济作为创业领域吸纳就业最为活跃的主体，发展基础还较为薄弱，在全国比重偏低，在中部也处于靠后位置，对就业的吸纳能力不够。以私营企业为例。2009年底，我省实有私营企业户数、注册资本、户均资本规模分别排全国第15、17、13位，私营企业户数仅占全国总数的2.2%，与2007年情况基本持平。与中部六省相比，2009年底，我省实有私营企业户数、注册资本在中部六省中分别排第4、5位，私营企业户数仅为湖北的69.5%、安徽的84.6%。只有户均资本规模略有优势，在中部六省排第2位，仅次于山西。见表5。

图4 2007-2009湖南各市州当期新开业个体工商户增幅对比

　数据来源：湖南省统计局

表5 2009年中部六省私营企业情况（计量单位：户、亿元、万元/户）

资料来源：《2006-2009年湖南省私营企业发展情况分析》

2、在重点环节和关键问题上，政策还需进一步创新优化

由于我省创业促就业政策出台时间紧，在很多方面还存在可改善空间。主要体现在几个方面：一是以扶持生存型创业为主，对于机会型创业政策力度不够。由于政策需要应对就业压力，着力点偏重于对生存型创业的扶持，较少关注机会型创业，这导致创业领域层次偏低、创业企业存续时间短等问题。二是科技型创业瓶颈有待突破。目前，我省科技成果数量和研发实力在全国各省市中排名前列，而高技术产业发展水平仅为第15位左右。把大量的科技成果转化为生产力应成为我省的重点，而有效的成果转化创业创新机制一直难以形成。三是创业融资渠道需要进一步拓宽。融资难问题作为创业的最大瓶颈，还没有得到切实改善，而在当前银根紧缩政策影响下，融资困境将进一步加剧。四是创业培训等服务质量有待提升。从调查中可以发现，创业服务的质量不尽人意，很多人表示，创业培训的针对性和实用性不够，而专家顾问团等服务形同虚设，没有发挥实际作用。五是创业企业存续扶持政策要进一步加强。目前政策侧重于企业创立，对于企业的存续扶持不够，也缺乏全方位长期性的跟踪服务。

3、城乡创业就业资源不均衡，政策倾斜度不够

与中心城区相比，广大乡镇农村的创业促就业遇到了更多的问题和瓶颈，主要原因是城乡差异导致的创业就业资源的不均衡。主要表现在：一是创业基础设施薄弱。基础设施建设的落后给县域小城镇创业就业带来诸多影响，县乡及农村地区水、电、通信设施的运行能力相对薄弱，交通不便造成的巨大的物流成本等等都给创业生产经营带来了更多的困难。二是创业经营环境较差。由于当前基层政府财权事权不对等状况没有根本改善，越是贫困地区，基层官员吃拉卡要现象越严重，造成了行政环境恶劣。同时，县及以下地区相对法律意识薄弱，存在社会黑恶势力扰乱市场经营的现象，而基层政府对市场监管和社会安全维护不到位，无法确保创业经营稳定有序的环境。三是资金、土地等要素制约更为严重。长期以来，农村资金主要流向城市，供给农户和中小企业的资金短缺，初创企业缺乏抵押物，设备、集体非农建设用地等都不能抵押，融资困难。用地问题也成为制约农村创业重要因素，由于“地难批”，很多县级以下企业创业初期都是租用民房或自家住房进行生产运营,对正规化作业和管理不利。

4、政策的落实到位和切实见效还需加大力度，加快进度

目前逐渐向好的创业就业形势，得益于宏观经济层面的转好和政策的实施多方面的共同作用。政策出台后，落实见效不仅要看创业企业数量和就业人数的增加，也要看扶持资金的支出状况和使用效率，即受益群体实际享受政策扶持的情况。还存在个别地区迟迟未出台配套政策文件，甚至不同部门间还存在“掐架”的情况。同时，政策落实情况还有待改善，特别是基层政府没有对创业税费减免落到实处，甚至出现克扣分成现象。调查中，我们发现县区及以下企业要获得中央、省市的优惠政策支持一般要通过各级部门的上传下达，有些地区存在基层部门分成的潜规则，通常企业能拿到扶持资金的60%-70%就很不错了。下发到街道的创业就业培训费用也层层克扣，到居委会一级往往采取作假帐的方式核销，没有用到实处。

5、目前的政策导向更多的注重当前应急而忽略长远、长效，没有从根本上建立创业经济内生机制

金融危机的影响仍将持续较长时间，同时通货膨胀和汇率升值压力都将给我省创业就业带来不良影响，客观上要求现有应急政策做好长期实施的准备，而期限过短不仅会影响政策的执行效果，更会影响企业和创业就业人员的预期。一些企业反映，部分创业扶持政策期限短，难以帮助企业渡过初创困难时期；灵活就业人员和就业困难人员普遍忧虑社会保险补贴、岗位补贴政策三年到期后就业更难。同时，目前的政策更多的侧重于应对当前的就业压力，没有切实的从培育我省创业经济、加强内生增长动力入手。目前政策重点扶持对象是高校毕业生和返乡农民工等主体，而他们自身就是困难就业群体，所拥有的资源和经验严重不足，往往创业成功率较低、存续时间短，浪费了大量创业资源；而对有资源、有经验的人士的创业活动关注不够，缺乏相应的扶持政策。

四、加快建设创业型湖南的对策建议

1、将构建“创业湖南”确立为 “十二五”时期发展的重要方略，全方位打造创业经济培育体系

新的发展形势下，要从战略高度深化对建设创业型社会重要性的认识。这不仅是解决就业问题的重要渠道，更是推动我省经济方式转变、又好又快推进现代化进程的根本途径。建设创业型社会，有利于提升经济发展内在动力，使创造财富的源泉充分涌流；有利于进一步强化完善市场体制的内在要求，推动建立公平竞争的市场秩序，促进全社会资源优化配置，提高经济发展的效率和协调性；有利于发挥人民群众的主动性和积极性，加快建立学习型社会和创新型社会，为现代化建设提供强大动力；有利于从根本上提升人民群众的幸福感,促进社会和谐。“十二五”时期，湖南应围绕“四化两型”建设，明确提出“创业湖南”战略，进一步加大建设创业型社会的工作力度。全省要制定创业经济发展专项规划，将培育创业经济作为一项长期性的重点任务来抓，以激活创业主体、健全创业机制为着力点，立足于壮大本土创业力量，加快实施“走出去”、“引进来”双向创业，最广泛地调动一切积极因素，放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，充分激发各阶层的创造活力，形成政府鼓励创业、人人关心创业、社会支持创业的良好氛围。要进一步解放思想，弘扬创业精神，培育湖湘创业文化，搭建公平竞争平台，形成中部创业创新聚核效应。进一步深化改革、放开搞活，利用“两型”综改契机，探索不同形式的城乡产业孵化机制，提高创业资源和服务的共享程度，集约利用创业资源，突破发展瓶颈。进一步加大政策、信息、技术、市场、资金、人才等方面的支持力度，建立健全全方位、多层次的创业支持和服务体系。

2、以提高创业成功率为目标，针对不同创业主体的诉求，进一步完善创业政策体系

解决短期就业可以借助于生存型创业活动的开展，而要形成长期的就业容纳能力以及促进经济的快速高效发展则必须依赖于机会型创业活动。生存型创业和机会型创业所需政策不尽相同，下一阶段，我们应针对不同类型、不同主体的政策诉求，分别建立和完善相应的扶持体系。一方面，继续关注生存型创业，不断完善和落实扶持政策，政策着力点落在县级层面，加快解决税费负担过重、金融机制不活、行政环境不好等创业瓶颈，规划诸如创业街、创意夜市、地摊经济等多形式的创业平台，充分发挥“放水养鱼”的政策效应。另一方面，加大机会型创业政策扶持力度。机会型创业才是创业型经济最具成长性的板块。要鼓励企业进行新项目拓展创业、二次创业。鼓励有资金、技术、经验等创业资源的人员创业，支持其积极正面地追求自我价值实现，引导其增强回报社会的创业理念，以强化机会型创业的动力。推动创业的政策着力点应落在省市级层面，重点打造创业资源的整合平台。目前，国内和省内有大量资金找不到投资方向、科研成果找不到资金和市场、企业的新项目和新产品开拓不够，政府应发挥作用为各类资源要素的对接创造条件，形成洼地效应，吸引省内外创业资源聚集。例如，及时发布湖南创业引导政策目录，打造创业项目交流平台；建立湖南创新创业联盟，加强高校、科研机构、战略投资商、中小企业之间成果项目的对接和转化等等。

3、以建立创业资金支持体系为重点，探索创业扶持长效机制，提升政策实施效果

创业扶持资金不能仅仅依赖于财政的单方面投入，要引导社会资金的加入，着力形成资金运行的集约化、可持续发展机制。一是大力发展以创业种子基金[3]为代表的创投机制，提高资金使用效率。可考虑率先成立长株潭创业种子基金，并鼓励其他各市州、园区在条件成熟的时候推出各自的种子基金。将各类创业扶持资金尽可能的纳入创业种子基金项目中，以股份方式向创业企业注资，形成滚动壮大态势，避免扶持资金“打水漂”的情况。此外，大力引进产业投资基金、风险投资基金和私募基金，加快资金与技术的融合，建立现代产业创业投资机制。二是优化政策扶持环节，保证资金投入的高效集约。我省扶持资金使用方面存在低效率、浪费的情况，例如创业培训等专项资金到街道、乡镇一级数额较小，难以发挥实际效果，同时被挪用现象也较为普遍。因此，有必要对各环节的资金投入情况重新摸底，进一步优化投入机制。建议大部分资金留在县区级使用，不能太分散，以便于监督，集约高效使用。三是以政府购买服务的方式，建立全方位、长期性创业跟踪服务机制。对创业企业的后续经营加大扶持力度，重点是发展由政府补贴的市场服务机构，包括加强创新中介服务，大力发展信用、法律、知识产权、人才服务等专业服务组织，政府购买专业服务，对创业企业进行经营指导和效果评估。特别是对初步成功的创业，应有意识地“扶上马，送一程”，使其走上良性循环发展轨道。

4、形成推动政策落实的合力机制，对政策进行跟踪评估，并不断调整、充实和完善

首先，明确各级政府在政策落实中的责任，建立政策实施考核机制。各地应加快政策实施细则的制定，进一步推进各项措施的贯彻落实。各部门要主动给企业和创业者送政策上门，而不能坐等，切实改善基层部门的服务水平。对于政策实施情况进行监控，建立高效公正的考核机制，将考核结果列入相关责任人的工作评价体系。第二，创业促就业政策牵涉到方方面面，需要各方参与并监督政策措施的具体实施。进一步调动社会团体积极性，加快建立市场化的服务体系，共同推动政策的落实，并形成有效的监督机制。第三，目前创业就业形势基本稳定，但基础并不稳固，未来经济发展走势和创业就业形势仍不明朗，因此，应该及时跟踪形势变化，针对工作中出现的新问题，会同有关部门研究提出新的应对措施和解决办法。第四，积极关注新的经济形态，特别是对以网络创业为代表的新创业形式及时出台扶持政策。数据显示，截至2010年4月底，全国已有106万人通过在淘宝网上开店实现就业，店主覆盖中国所有省份和直辖市。淘宝称下一个目标是创造1000万就业岗位。我省应该抓住互联网经济发展契机，开展网络创业带动就业工作，积极鼓励各类人员，特别是大学生依托网上交易平台，进行以C2C为主要模式的网上交易，实现创业就业。

5、着重建立城乡统筹、创业就业一体化的政策推动体系

健全省、市、县三级创业就业公共服务体系，打造以城市为中心、县域小城镇为支点的城乡双层创业就业平台，构建湖南城乡一体化创业就业机制。将创业和就业两方面的公共服务资源整合起来，统筹管理，形成由省、市、县三级综合性公共创业就业服务机构和街道（乡镇）社区基层服务机构组成的公共服务体系。以小城镇创业经济发展为重点推进城乡一体化创业就业体制构建。加大财政投入，加强县域小城镇基础设施建设，形成城乡创业就业发展的主要平台；在金融政策、土地政策、社保政策各方面向小城镇倾斜，鼓励小城镇创业发展，从而扩大就业；发挥产业政策和三农政策导向作用，因地制宜引导农户、回乡农民工利用本地资源开展特色农业、农产品加工、生态农业、乡村游等创业。

6、注重宏观政策环境背景，形成与其他政策的联动互促机制

将创业经济发展政策放到国家“转方式，调结构，扩内需”的政策和我省“四化两型”的战略背景下考虑，形成与其他政策的协作推进态势。创业经济与新型工业化、新型城镇化、农业现代化和信息化均有较大关联，对于推动“两型社会”建设也有着至关重要的作用。创业促就业政策中要体现“四化两型”战略的基本要求，同时，扶持创业政策也应成为“四化两型”战略体系的重要组成部分。此外，将创业政策与分配体制改革、扩内需政策、产业政策、区域政策等都可以进一步融合，形成联动机制。例如，打造长株潭绿色创业平台、建立战略性新兴产业创业孵化机制、互联网创业、小城镇创业经济与城乡一体化政策的结合、中小企业融资与民间借贷的合法化改革结合等。

（执  笔：左  宏）

关键词：创业  就业  政策  效果  建议

分送：省委常委、省人大副主任、副省长、省政协正副主席、省政府主要组成部门负责人，市州主要领导

总  编：梁志峰     

副总编：唐宇文     责任编辑：屈莉萍（电话：82212497）