地方举债搞保障房为病急乱投医

张曙光 原创 | 2011-07-20 18:31 | 收藏 | 投票

  审计署审计的地方融资平台6576个,比央行统计的数字少了3000个

  如果土地财政持续恶化,地方政府有可能出现债务危机

  发改委近期发布通知,允许地方政府通过发债、借贷解决保障房建设的融资问题,这样,地方债务膨胀就有了名正言顺的理由

  6月27日,国家审计署发布《全国地方政府性债务审计结果》,截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元,占GDP的27%。其中,政府负有偿还责任的债务67109.51亿元,占62.62%,政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元,占21.8%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元,占15.58%。到此为至,中国地方政府债务第一次有了一个权威的官方数字。

  这一权威数字既可信,又有可质疑之处。据审计署全国地方政府债务审计工作领导小组办公室有关人员介绍,今年上半年,审计署派出4.13万名审计人员,历时3个月,对31个省市自治区和5个计划单列市本级及所属392个市本级、2779个县级政府的全部政府性债务187.36万笔,按照“见账、见人、见物、逐笔、逐项”的原则,进行了审计,得到了上述审计结果。工作深入细致,因而是可信的。但是,据人民银行发布的《2010年中国区域金融运行报告》称,地方融资平台贷款近14.4万亿元。银监会公布的数据是,截至2010年11月份,全国地方融资平台贷款约9.1万亿元,国外一些机构估计的数字更高。这里有一个概念上的差异。国家审计署审计的范围包括地方融资平台债务、地方政府债券,涵盖的范围大于央行和银监会。然而,审计署审计的地方融资平台6576个,比央行统计的数字少了3000个。根据审计署的报告,在10.7万亿地方政府债务中,有8.5万亿元为银行贷款。如果把这些没有审计的地方融资平台包括在内,并按照审计署已审计单位的平均数计算,那么,地方债务有可能接近15.6万亿元,其中银行贷款12.37万亿元。前者超过了央行的报告,后者与穆迪公司认为审计署的审计低估了3.5万亿元银行贷款的数据相差不大。

  10.7万亿的地方政府性债务,加上近三年中央政府代地方政府发行的6000亿债券、公共部门债务余额,以及公共部门的隐形负债,我国公共部门债务余额占GDP的比重约为50%左右,在60%的预警线之内。从总量上看,风险似乎可控;从结构上来看,风险仍然不小。主要是地方政府负有偿还责任的债务负担较重,2010年底,已有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率超过100%,即其综合财力小于当期债务,处于破产境地。由于偿债能力不足,一些地方政府开始借新还旧,甚至出现了逾期债务。特别是“部分地方政府的债务偿还对土地出让收入的依赖较大,2010年底地方政府负有偿还责任的债务余额中,承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元,共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府”,约占37.9%。然而,今年前五个月卖地收入下降了11%,如果土地财政持续恶化,地方政府有可能出现债务危机。

  根据此次审计结果,审计署提出三项建议,一是要按照“谁举债,谁负责”的原则,区别不同情况,积极稳妥地处理存量债务;二要继续推进融资平台公司的清理规范,坚决制止地方政府违规担保行为;三要建立规范的举债融资机制,实施全口径监管和动态监控。三条建议的确很好,但能否采纳和做到,则是个问题。就后一点来讲,涉及举债主体、举债方式、债信评级、抵押担保、风险预警、还款安排、违约责任等。据披露,2010年底,在31个省级政府中,7个未出台地方政府性债务管理规定,8个未明确债务归口管理部门,14个未建立政府性债务还贷准备金制度,24个未建立风险预警和控制机制。可见,我们的举债机制很不完善。

  然而,我们不是在完善举债机制上下功夫,而是在开口子上用力气。就在清理地方融资平台,抑制地方债务膨胀的同时,发改委近期发布通知,允许地方政府通过发债、借贷解决保障房建设的融资问题。不错,保障房建设是一大民生工程,其资金缺口的确很大,但问题在于如何解决?我们一方面不承认市场供给廉租房的合法性,各地要改造城中村和取缔小产权房,另一方面又要盖1000万套和3600万套保障房,这本身就是悖谬的(编者注:张曙光认为,解决城市低收入者住房问题不用政府大张旗鼓进行保障房建设,只要政府肯承认小产权房、城中村问题就很能解决问题。)。地方举债搞保障房,你有什么办法保证他融得的资金不用于其他地方?这样一来,地方债务膨胀就有了名正言顺的理由。由此可以看到,我们政府的行为方式不是通盘考虑政府职能和责任,先建立制度和规范,然后采取行动,而是遇到一件事情,采取一个办法,发现一个窟窿,打一个补钉,特别是一些所谓急事、好事,说好点是雷厉风行,说坏点是病急乱投医。(天则所2011年第2季度宏观经济分析之一,未完待续)

  张曙光为著名经济学家,天则经济研究所学术委员会主席;张弛为中国政法大学商学院讲师

个人简介
张曙光简介 中国社会科学院经济研究所博士生导师,北京天则经济研究所学术委员会主席,中山大学、浙江大学兼职教授,北京大学法律经济研究中心主任,《中国社会科学评论》主编。
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