保障房政策应让利于民

张曙光 原创 | 2011-08-22 15:05 | 收藏 | 投票



  一、引言 

  在今年的“两会”上,政府许诺,今年要建设1000万套保障性廉租住房,“十二五”期间规划建设3500万套。两会代表欢呼雀跃,报以热烈的掌声,各大媒体也纷纷报道,表示支持。笔者一方面高兴,认为这是一件好事。它表明,政府已经明确意识到,提供保障性廉租房是政府职责,把它列入了政府的目标和任务之中。这是房地产政策的一项重大调整;另一方面,从现有事态的发展来看,此事也不无令人担忧。

  担忧之一是,政府通过垄断保障性廉租住房市场,进一步扩张自己控制社会经济生活的实力。

  担忧之二是,政府提供保障性廉租住房的目标能否实现,还是一个需要进一步观察的问题。

  担忧之三是,通过城中村改造来解决保障性住房,其结果是与民争利。

  这就提出了一个重大的问题,政府到底应当怎样提供公共保障服务,或者说,到底应当怎样来观察和看待政府行为?

  二、判断政府行为的标准

  中国各级政府的门口都挂着“某某人民政府”的大牌子,也写有“为人民服务”,“立党公,执政为民”的大标语,然而,仅凭这些标语、口号是无法判断政府及其官员行为的。因为它仅仅是一个口号,而不是一个可以执行和检验的行为标准。我们的政府官员哪一个不说他是为人民服务的,但是事实如何?远的不说,最近被审查的铁道部部长刘志军及其同伙、那个与本人同名的总工程师张曙光,他们到底是为人民服务,还是为他们自己及一小撮人服务,难道还不清楚吗?他们身体力行的是,立党为私,执政为利。

  其实,判断政府行为是否合理的一个重要界限和标准是,政府是与民争利,还是让利于民。如果是与民争利,那就是刘志军一伙,与强盗、黑帮无异,他们不仅是与民争利,而且从老百姓口袋中抢钱,哪有让利之说;如果是让利于民,还权于民,那就是真正的人民政府为人民。这里没有什么既不争利又不让利的中间地带。据此而论,政府除了合理的税收和恰当的转移支付,不能采用其他手段参与收入的再分配。

  之所以“与民争利还是让利于民”能成为判断政府行为的一个基本标准,原因就在于,与民争利是无限的,而让利于民是有限的。政府要与民争利,就会无限扩张,“狮子大张口”,手伸得很长,无法约束,无法制止,官员也会贪得无厌,欲壑难填,腐败成性,前赴后继,以至搞得民不聊生,政府垮台。这在历史上不乏其例。而让利于民则是有限度的,不可能让到政府一无所有,官员无以生存。相反,在现代社会,政府是一个不可或缺的重要机构,政府要生存,要提供公共服务,就要掌握一定的财力,它的规模以满足政府提供公共服务的需要为限,且有一个合理标准,经济学上有最优税率一说。足见这是有根据的。

  如果此说成立,那么,判断政府行为的一个具体标准就是,政府的税收和收入要与政府提供的公共服务相适应或者相对等。从目前中国的情况来看,政府收入远大于政府提供的服务,政府的很大一部分收入的支出没有用在提供公共服务上,而是用在了其他方面,通过各种途径,变成少数既得利益者的财富,至于挥霍浪费,诸如“三公”消费之类,就不用讲了,单是政府吃喝一项,一年就达6000多亿,而政府提供的公共服务在很多方面仍然缺乏,比如,在产权保护方面,至今仍然没有一套严格执行的制度规则,很多仍以官员讲话为准,说变就变,产权仍然不是一个制度变量,而是一个政策变量,甚至政府官员直接侵犯私人产权,发生强征、强拆、强建之类的事情。

  不仅如此。政府占有的资源和收入已经不少,但是,政府仍然认为自己的收入不足。目前,税收占GDP的比例为20.9%,并不算高,但全口径的政府收入占GDP的比例达32.2%,已相当高。然而,不久前,国家税务总局局长肖捷著文说,目前的政府收入占比不高,政府收入满足不了提供公共产品的需要,要随着经济的发展逐步提高政府收入的比重。根据复旦大学教授韦森的计算,现在政府税收8万多亿元,全国13亿人口人均纳税6200元,而去年农民的人均收入是5919元,低于人均纳税水平。我们不知道政府收入(包括预算收入和预算外收入)多少为合适,能否为政府收入规定一个最高界限,严格监督,不许超过。

  从政府提供公共服务的方式来看,也可以找到一个界限和标准。全部社会产品大致分为三类:公共产品、私人产品、半公半私产品。纯公共产品由政府提供,军队警察当然不能由私人来办。如果这类产品政府供给不足,出现黑社会势力,这只能说明政府无能,因为政府供给不足,才有黑社会替代供给;如果政府供给充足,黑社会也没有活动的余地。私人产品由市场供给,也不成问题。问题就出在半公共半私人产品方面。

  从社会经济发展的趋势来看,一方面,随着科学技术的进步和组织制度的创新,自然垄断的内容和范围在缩小,竞争的内容和范围在扩展,过去作为自然垄断的领域也出现了竞争性,政府在退出,市场在扩展。比如,路网具有垄断性,可由政府和国有企业供给,但运输和网上服务则可以由私人企业和市场提供。另一方面,随着社会的分化和社会生活的复杂多样化,政府的公共职能也在扩大,过去一些完全的私人产品,其一部分也带有某种公共服务的性质。保障性廉租房的情况就是如此。因为,住房本是私人产品,但保障性廉租房则具有平等的性质和社会稳定的功能,因此,提供保障性廉租住房也就成为政府的职能和责任之一。

  尽管政府今年计划新建1000万套保障性廉租房,但从供求两个方面都存在一些问题。从需求方面来看,政府只考虑了城市中无房和缺房的贫困人口,而没有把进城的农民工和刚毕业留城的大学生考虑在内;从供给方面来看,国有房地产企业并未承担起保障性廉租房的建设任务,他们的全部力量仍然集中在土地市场上炒地皮,高档商品房市场上炒房价。这是与政府的职责和承诺背道而驰的。

  三、廉租房的市场供给

  廉租房是否只能由政府供给,市场不能供给?很多人的回答似乎是肯定的。政府现在要大规模地开发建设保障性廉租住房,似乎也是在这样的思想指导下进行的。然而,现实却并非如此。在中国目前的情况下,市场不仅提供了廉租房,而且是廉租房的主要供给方式。因为,中国经济的高速发展和大量农村人口拥进城市,对住房市场提出了巨大的需求,而在此之前,政府并未认识到自己要供给保障性廉租住房,也没有建设保障性廉租住房。于是,在政府没有供给的情况下,市场代替政府供给了大量的廉租房。这是中国目前住房市场的一个无法否认的现实。

  市场供给廉租房的方式和途径之一是,城中村的大量出现。由于中国存在着二元分割的土地制度,城市的土地是国有的,而农村的土地是集体的;城市的土地是建设用地,农村的土地除宅基地、少量乡镇企业用地和公共用地以外,主要是农业用地。中国的二元经济结构和城乡差别不仅是建立在传统农业部门和现代工业部门生产技术和生产效率差异的基础之上的,而且是建立在这种城乡分割的土地制度之上的。改革开放以来,在城市工业高速发展、城市面积迅速扩大和城市人口大量聚集的过程中,出现了大量的城中村。它们地处城市中间,却是农村集体土地。由于进城人口居住需求急剧增加,这些城中村中的居民也逐渐放弃了原来的农业生产活动,而主要从事商业服务业和房屋出租活动。这一点最为典型的是深圳市。

  最初,深圳市的城中村只有带院落的二、三层小楼,供一家人生活居住,随着深圳的开发建设,流动人口的大量增加及其对住房的需求,于是二、三层变成四、五层,政府开始管制,村民继而抢建,博弈的结果是从七、八层盖到了现在的十多层,最高的达15层。一层为商业店铺,三层以上全部出租。到特区外两个辖区的土地全部实施国有化以前,深圳共有城中村320个,占地总面积93.5平方公里,有私宅35万栋,总建筑面积1.06亿平方米,居住着500万人。对于深圳的高速发展,城中村做出了不可磨灭的贡献,它不仅满足了打工者的生存需要,而且保持了低工资的优势,是深圳发展的秘密所在。因为城中村的房价只有相邻村外城市房价的1/2-1/3,一室一厅的租价2007年前后也只有600元左右,其他生活成本也相对较低,为进城农民工创造了一个适宜的生存环境。

  与城中密切相关的现象是“小产权”房,这也是市场供给廉租房的一个重要方面。它的出现既是由现行土地制度决定的,也与城市房地产业的发展密切相关。由于现行法律制度规定,只有国有土地才能建设商品房,集体土地不能建设商品房,甚至农村居民的住房既不能卖给城里人,也不能向城里人出租,但是随着房地产业的发展,房价的大幅上涨,在城市的周边出现了大量的不能合法交易的商品房,人称“小产权”房。据前几年国土资源部的统计,全国的“小产权”房共计66亿平方米,约占全部住宅面积的1/3。由于政府管制的原因,这些房屋的售价和租价也与“大产权”房存在着成倍的差距。因而,也是城市贫困人口和农村进城人口的栖息之地,成为廉价(租)房的供应来源。

  事情的荒唐之处在于,城中村和“小产权”房提供了大量保障性廉租住房,帮助政府解决了大量进城人口住房的大问题,保证了经济的发展和社会的稳定,而政府却是“恩将仇报”,不仅不承认它的合法性,反而千方百计地限制它、消灭它。各个城市的旧城改造、城中村改造,就是以改造之名,行取缔和拆除之实。至于“小产权”房,则以粮食安全和保护耕地为由,左一个通知,右一个规定,一律取缔,不准建,不准卖,不准租,一切交易活动均属非法。于是,政府和农民、政府和城中村的村民发生了尖锐的矛盾和冲突,成为中国社会严重失衡和危机的根源之一。

  在正常情况下,凡市场能够解决和提供的,政府应当退出;凡市场满足不了需求的,政府可以提供补充的部分;凡市场不能解决和提供的,政府才组织提供。而我们的现实却不是如此,因而发生了政府与民争利的矛盾和冲突。也正是由于,一方面政府不承认廉租房的市场供给,千方百计地取缔和消灭城中村和“小产权”房,另一方面又大规模地建设保障性廉租住房,所以才有我们开始提出的政府垄断廉租房市场之说。

  政府为什么要改造城中村,消灭“小产权”房?是因为城中村比较脏乱,有碍城市观瞻和城市形象,还是因为城中村难于管理,事故多发,抑或是由于“小产权”房威胁到粮食安全和耕地保护?也许这些因素都有,其中很多是似是而非,且都不是主要的。主要是由于农民通过城中村和“小产权”,抵制了政府和强势群体的掠夺,获得了一部分本属于自己的利益,因而发了点小财。据说,城中村的村民有的财产达几亿、甚至几十、几百亿元。即使如此,有什么不好呢,又有什么可怕呢?与政府占有的大量资源、十多万亿的收入相比,老百姓的钱并不多,也不富,难道百姓钱多了富了会出事吗,会变质吗?这仍然是传统计划经济的思维和文化大革命的心态。

  有人认为,由于城中村和“小产权”房的存在和发展,城市郊区的农民钱多了,富起来了,这不仅不公平,而且一些人游手好闲,不劳而获,抽烟、赌钱、打麻将。我们不能排除这种社会现象的存在和发生,至于不公平一说,则值得榷商。地区差异是一个客观存在,级差地租也是一个避免不了经济现实。城市经济发展,城郊人口跟着受益,这是不可抗拒的自然法则。为什么城市的土地比农村的贵,近郊的土地比远郊的贵,道理就在这里。难道让郊区农民与边远地区农民一样贫困,就公平吗?以所谓城郊农民发财造成不公,反证政府强制拆迁有理,是强盗逻辑。

  四、唐家岭的故事

  唐家岭位于北京市中关村上地高新技术产业园区的中心地带,是一个典型的城中村。该村有3000多村民,由于该村的区位优势,是北京的活力所在,区内企业众多,交通便利,拆迁前共居住了5万多人,人称“北漂”的聚集地,80%是毕业的大学生,形成一个发达的城市社区,各种服务相对齐全,特别是宽带上网必须具备。虽然这里的居住条件相对较差,但房租便宜,18平方米月租只有五、六百元,是进城农民工和刚毕业的大学生可以承受得起的。由于人口过分稠密,卫生条件相对较差,安全也不是太好,政府以此为由决定拆迁改造。

  由市场供求关系所决定,这里的出租屋连片成排的不少,四、五层甚至七、八层的楼房也很多。刚开始,政府决定按一层的面积给予补偿,并且把48个村民代表召集到区政府签了字。村民知道后,不承认政府与村民代表的协议,签名上访。当天下午,笔者到唐家岭考察,看到村民签名的情况,并与组织者交谈,当时已经签名2000多人。据说,为了尽快拆迁,后来政府让步到按照四层的面积给予村民补偿,不知道最后按什么标准与村民达成拆迁补偿协议,现在拆迁改造正在实施。笔者也到大学生住户中实地察看,并与大学生交谈。政府拆迁改造,只与村民商谈补偿事宜,不与住户商议居住问题,似乎住户的权利根本不在政府考虑之列,大学生也没有这种权利意识,他们只在淘宝网上的唐家岭社区中做生意,而不关注自己的居住权利问题。这就是我们目前的社会现实。

  故事的精彩之处还在后面。开始,政府是以城中村改造为由进行拆迁,据说,目的是要建设保障性住房,建设“北漂”公寓。然而,现在却改变了主意。前些日子,笔者见到了《蚁族》一书的作者廉思,他对北京地区的城中村做过长期的跟踪观察,多次去过唐家岭,对情况非常熟悉,他告诉笔者,现在政府把唐家岭的地卖给五矿公司,用于盖商品房。这一变化把政府建设和提供保障性廉租住房的底全暴光了。

  从唐家岭的故事可以看出,政府与民争利的步骤和方式有三:

  第一是拆迁改造不能按照实际面积进行补偿,因为唐家岭人出租房屋赚钱了,因此政府要强行拿走一块,不能让唐家岭人独吞。

  第二是拆迁以后不盖“北漂”公寓之类的保障房,而是卖给开发商,这样,可以赚得一大笔土地出让金。 

  第三是开发商建设商品房,既可以增加建筑业税收,还可以增加商品房税收,而建保障性廉租房,政府还得补贴。

  因此,唐家岭的故事,实际上是以城中村改造为名,行与民争利之实。

  五、斩断争利之手,增强让利之心

  规范政府和官员行为,解决保障性廉租住房问题的原则是,斩断争利之手,壮大让利之心。具体办法有以下几个方面。

  一是政府生产,政府经营。这是指国有房地产企业生产建设和经营保障性住房。我们至今未见到任何一个地区和任何一家国有房地产企业有这样的表示和安排。就拿今年的1000万套保障性住房来说,有多少由国有房地产企业提供,政府应当公开,好让老百姓看看政府的决心和诚意。如果这一条都不能落实,那么,其他一切就都无从谈起。按理说,这一点是政府最应当也最容易做到的,也才是真正的让利于民。


  二是政府融资,市场供给。如果说国有房地产企业的力量有限,不能承担1000万套的生产供给,而且大部分要市场供给,那么,政府应当解决融资问题,而生产建设交由民营房地产企业完成。从现有情况来看,政府虽然提出了建设1000万套保障房的目标,但是无论是中央政府,还是各个地方政府,没有一个政府明确提出融资的目标和任务,即政府打算解决多少套住房的资金问题,这是问题的关键。如果资金问题不解决,仍然是画饼充饥。

  现有解决资金问题的一个办法是,规定土地出让金要拿出10%用于保障性廉租房建设。按此推算,去年2.7万亿土地出让金,应有2700亿元用于保障房建设,但是,实际情况是,2009年的土地出让金用于保障房的资金只占1.5%,这就是说只有405亿元。按此计算,一套住房的投资只有4050元。这样看来,大概只够盖一个平方米。岂不是杯水车薪,无济于事。因为,这里有一个悖论:地方政府要从房地产业赚钱,现在要它们掏钱,自然是南辕北辙的事情。如果不改革现行财政体制,做到财权和事权统一,使地方有独立的财政收入来源,要解决这样的问题是不可能的。
  
  三是政府规划,民间融资,民间供给。由于资金规模巨大,政府融资满足不了需求,于是民间融资就成为一个重要渠道。现在政府也提出要吸引民间资本进入。然而,民间资本是要盈利的,政府在这方面如无有效的制度安排和政策鼓励,是不可能吸引民间资本进入的。我们现在只是在建设用地面积上做出了一些安排,除此而外,其他均未提及。比如,土地如何作价,低价供地,可以降低民间资本进入的开发成本;再如,政府补贴,按什么标准,采取什么形式。如果不具体解决这些问题,吸引民间资本进入仍然只是口号而已。 

  四是停止侵权行为,承认民间已有供给廉租房的合法性,使之从地下转入地上,并给予适当的政策鼓励。比如,城中村改造不是采取政府征收、完全拆除、重新建设的办法,而是由村民自己做出,按照规划改造,对不符合规划要求的加以拆除,对其经营加以规范,如果政府要对其租金加以管制,就应当予以补贴。再如,对于“小产权”房,也应采取新老划断的办法,逐步加以解决。老的,在符合城市规划的前提下,在交纳各种税费以后,承认其合法,可以自由交易;新的,如果符合城市规划,由谁建设都可,如果不符合城市规划,一律拆除,以显示政策的严肃性。如果作为保障性廉租房出租,政府也应给予政策鼓励。

  从以上讨论可以看出,城市规划相当重要,政府应当加强这方面的工作,而且城市规划一旦确定,官员无权随意改变。 

  如果能够实施以上办法,不仅保障性住房的问题可以得到合理的解决,政府和官员的行为也可以得到校正和规范,政府也就不是争利之手,而是具有让利之心,各种社会矛盾和冲突也可以得到有效地解决,中国民间社会的建设和自治也可以有一个较大的发展,并提升到一个新的水平。

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个人简介
张曙光简介 中国社会科学院经济研究所博士生导师,北京天则经济研究所学术委员会主席,中山大学、浙江大学兼职教授,北京大学法律经济研究中心主任,《中国社会科学评论》主编。
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