治理“小产权房”要疏堵结合

胡志刚 原创 | 2012-04-04 11:52 | 收藏 | 投票 编辑推荐

  日前,因擅自在房山区建设并销售“青龙湖庄园”别墅,且在明令禁止下仍继续销售,北京风景伟业房地产有限公司老总李风景被检方指控犯有合同诈骗罪,他也成为首位因建设、销售小产权房,被检方追究合同诈骗罪刑事责任的开发商,而该罪名最高量刑可达无期徒刑。这也向社会发了一个信号枪,小产权房不能再建,增量要坚决堵住,小产权房的清理工作开始动真格了。小产权房再次受到大家的广泛关注。“小产权房”是一个模糊的、不准确的概念,实质是违法建筑无产权,它不仅违反土地管理法律,违反城乡规划、建设管理的法律,也是违反相关政策的。小产权房之所以能够蔓延,在很大程度上与政府有关部门不作为和地方政府护短有关。为了避免小产权房继续发展下去而难以收拾,有关部门终于开始着手清理小产权房。小产权房牵涉复杂,鉴定困难,因此解决起来也不容易。在小产权房的处理过程中一定要注意不能侵害农民的利益,对于农民有损失的部分要评估后给予补贴。对于究竟该如何解决小产权房问题,笔者有以下几个想法。

  (一)摸门路

  目前人们口中通常说的“小产权房”又可以被称为“乡村产权房”。它是一个约定俗成的称谓而非一个法律上的概念,是由乡镇政府或行政村而不是国家颁发产权证的房产。所以,“小产权房”并不真正构成严格法律意义上的产权。它主要是一些村集体组织或者开发商打着新农村建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的不能流转的自住房。从法律意义上来讲,小产权房如果是农民自建自用,且有报建手续,属于合法建筑,但是它上市交易就是非法的,如果是开发公司去开发销售,由于面广量大,且会迅速蔓延,其危害就更大。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定,农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。和一般意义上的商品房相比,“小产权房”无需缴纳土地出让金,其价格比较低,一般仅是同地区商品房价格的1/3到1/2甚至更低。因此,由于它的“廉价”,大量城镇居民即使顶着不能持有产权风险也要购买“小产权房”。然而,购买小产权房从某种意义上讲也是一定的合理性诉求。除了将小产权房作为第二居所到农村休闲度假外,有相当一部分人在无力购买商品房或享受保障房时,政府又不允许他们自搭简易房或贫民窟,他们无路可走,就只有选择小产权房来栖身。所以,在价格低和自住性与改善性住房需求的双重作用下,小产权房得以蔓延且屡禁不止,而且国土部门和地方政府也听之任之。 目前小产权房主要存在于一线大城市周边地区,城郊结合部较为集中。像北京、上海、深圳、重庆这些大的城市周边地区都存在着大量的小产权房发布。据不完全统计,小产权房占了我国住房拥有量20%。小产权房都是由近郊地区的农民或地方政府为了谋利而修建,主要卖给在城市里购房困难的城市人群。相比于商品房,小产权房的购买者是不能得到国家颁发的房屋所有权证和土地使用证的,所以在拆迁和转卖时会遇到很多的问题,购房者的正当权利不能得到保障。总的来说,“小产权房”低价格的背后购房人需要支付的是高风险的代价。 当前小产权房面临的主要问题是:虽然政府在三令五申禁止小产权房的市场流动,但是小产权房的建设在很多大城市的远郊地区仍然存在。有鉴于深圳采取的小产权房转正做法,很多小产权房的修建和买卖活动在现在不但得不到制止,反而有增长的趋势。而已修建并卖出的房屋的处理也存在着很多的问题。是直接拆除还将其转正为合法一直是政府感到头疼的问题。而小产权房一天得不到权属确认,购房人一天难去心头隐患。

  (二)找出路

  目前小产权房的建成数量巨大,如果一概拆除的话对于已入住业主的生活必然造成重大影响,而且还会造成巨大的资源浪费。所以说拆除显然不是最佳的解决途径。笔者认为解决小产权房问题的出路在于 “疏堵结合”,即对于已建成且投入使用的小产权房即存量房要以疏为主,而对于未建及将建项目即增量房要严格把关,坚决予以制止。在这个问题上不妨从上述北京案例为时点,在此之前的小产权房由政府制定政策予以接手并通过一定手续将其合法化,而今后修建的小产权房均属违法建筑,一概予以严肃处理。国土资源部已经成立相关领导小组,小产权房的清理工作要加紧步伐。在已建成小产权房的合法化问题上,政府应责成有关部门联手,并得到原开发建设单位的配合,对小产权房购买人的收入和居住情况进行普查,简单的说,摸清购买人购买小产权房是“雪中取炭型”还是“锦上添花型”,这就需要对购买人的经济社会状况进行仔细的调查统计。笔者认为政府在对小产权房进行合法化处理时应该一分为二,“雪中取碳型”有两种类型:一是由于经济收入和住房双困难不能在城市解决自己住房问题的购买人,这一类人多半是得到亲友的资助。政府可以采取以土地和建设规费、税收等入股的方式将其折算成房屋的产权份额,通过共有产权的模式由政府持有小产权房的部分产权;对确系低收入困难户的,政府可全部持有产权,将其作为廉租房出租给原购买人。 二是“夹心层”或大量的工薪阶层,甚至包括一些接近中等收入的家庭,这类人量比较大,政府扶持的力度要少一些。总之,政府对产权持股要有所区分,即政府持股比例的多少要根据购买人的具体经济和住房状况而定。对于低收入和住房面积低于困难户标准家庭,其购买的小产权房,政府持有股份的比例应大一些;而对于“夹心层”或工薪阶层购买的小产权房,政府持有股分比例应小一些,即便是后者,比例也应是浮动的。总的原则是家庭收入高一些,政府持股比例相应少一些,具体的比例由各地方政府因地制宜。同时,购买人可以在今后经济状况好转时再从政府手中回购政府所持的部分产权,由部分持有人变为全部持有人,或者在房屋交易时支付政府的应得比例。这样,购买人就暂时不需要为自己所居住的房屋支付土地和建设规费,同时又将自己拥有的小产权房合法化了。而政府也同通过产权确认取得了自己应占的产权份额,今后就能够通过业主对于剩余产权的购买或在住房交易中得以实现。如果购买人因改善住房需求在另行购房前将所持小产权房的产权份额转让给政府,由政府全部持有,将其作为保障房轮转使用。除了上面所提到的“雪中取炭型”的小产权房购买者,还有很多小产权购买者并不属于这个范畴,他们属于中高收入阶层,其购买小产权房仅仅是用于投资或者说有的购买人已在城市拥有自己的住房,为了改善居住环境或者体验乡村气息(或养老、或休闲)而购买了第二居所,我们把这叫做“锦上添花型”小产权房。对待这些“锦上添花型”的购买人,政府应责成他们补齐地价和建设规费及税收。对于不愿补交的可以由政府按小产权房的原购买价格进行回购处理,然后进行确权,而回购所得房屋可以用于住房保障等方面的用途。

  (三)断后路

  在解决了小产权房的历史遗留问题之后,剩下的就是杜绝今后这样的问题再次发生。在解决这个问题时,需要从两个方面着手断其后路: 首先是解决那些在建的具有一定规模的小产权房工程,在这个问题的解决过程中,政府需要审查、调整小产权房所在地规划。在将这些项目纳入规划且规划许可的条件下,政府可以采取两种办法处理此类情况。一是政府把在建的小产权房转为商品房,让开发商或村镇补交地价和各种规费后再进行建设,适当补建配套设施,并发销售许可证让他们上市销售。二是将其收回做保障房,主要由住房保障部门负责后续工程,并将已发生的土建工程造价和有关成本按实退给开发商或村镇。现在,中央已批准集体土地建租赁房,并于京沪试点,其实符合标准的小产权房是现成的资源,可以用作公租房。但是笔者认为这也是小产权房解决过程中最困难复杂的部分,因为这里面包括有预购房者所交的定金、开发商对工程的早期投入、后续工程施工队的选择等很多方面的问题需要处理。处理的原则是该退的退,不愿意退的可申请人民法院强制执行。而对于两种方案都拒不执行的开发商及工程队,政府就可以采取罚款甚至临时吊销营业执照的措施,必要时还可进行没收。 其次,政府需要通过人大立法的方式,明确规定小产权房的不合法性,确立惩处尺度,对于当前要建未建或刚刚建设或今后偷偷摸摸建成的小产权房一律依法处理。当前小产权房问题在各地普遍存在而又不好解决的一个重要问题就是无法可依,所以政府一定要尽早制定相关方面的法律和实施细则,做到在小产权房方面有法可依,而不是仅仅依靠政府出台一些相关方面的政策,从而将该问题的处理变行政手段为法律手段。今后一旦发生新的案子,一是问责项目所在地方政府领导,二是处罚投资开发人。在对于小产权房问题的处理上,一定要尽早拿出行之有效的办法,这个问题影响到社会上很大部分人群的集体利益。很多购房者在购买了小产权房后却得不到权属确认,国家政策一再制止小产权房的发展但却收效甚微,而小产权房市场却是一团糟。目前国土资源部已经开始试点治理小产权房,同时准备在全国开始小产权房的清理工作。国土资源部明确,要先清理在建和未售、侵占耕地的小产权房,杜绝小产权房继续发展,再分情况治理已售的小产权房。这件事动嘴和发文都很容易,而落到实处,坚持到底,作出成效并非易事。一是要花力气,二是要有毅力。稍有懈怠就前功尽弃。解决小产房关系到国计民生,小产权房一旦大肆泛滥就会“法不治众”,因此既要尽早动手,又要做好打持久战的准备。

  最后,笔者认为小产权房之所以在各大城市的郊区地带大行其道,与城市房价过高,大量消费者无力承担城市高昂的房价存在着很大的关系。现在房市调控已经取得了一定成效,房价得到了一定控制,保障房工程也在加紧推进中,但房价离合理回归还有距离,保障房的体系也有待完善,政府的努力还将继续。只有在城市中让低收入人群可以通过正当的手段来解决自己的住房问题,才能从根源上杜绝小产权房问题的发生。

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中国房地产研究会副会长、江苏省城市发展研究院研究员、中国房地产估价师与房地产经纪人学会常务理事、中国房地产资深估价师
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