告别“杜康解忧”,坚持“刮骨疗伤”

胡志刚 原创 | 2013-04-19 16:35 | 收藏 | 投票 编辑推荐

  告别“杜康解忧”,坚持“刮骨疗伤”

  ——反思10年调控,建立房地产业发展长效机制

  满载着房市调控希望的国五条细则在经历了一个多月的时间,仍未走出房价越调越高的怪圈,仍未摆脱希望落空的宿命,最终成为无效的细则、无果的调控,从希望变成了失望。国五条细则是上届政府的谢幕之作,也为过去十年的调控划上了一个阶段性的句点。盘点10年来历次调控,限价、问责、限贷、70/90政策、限购、征交易所得税……房市调控使出了浑身解数,然这些“狠招”通通都被房市一一化解,不仅房价下降的希望终成泡影,甚至还不断出现报复性反弹。尤其是近来伴随着抛房潮、抢购潮、离婚潮、结婚潮、黄牛潮的出现,对调控房市积淀了相当的民怨。房市调控能使的狠招都已使过,结果也被证明并无良效。那么房市调控接下来的路又该怎么走,房地产的“病”又该如何治,本届政府是“萧规曹随”还是另辟蹊径?过去的调控总是回避造成房市问题的真正“病根”,用限购等行政手段来为房市“打麻药”,试图一解当下之困。但事实表明,这只是暂时的“止痛”或“退烧”,未从根本上除去“病根”。要想真正“医”好房市,必须告别“杜康解忧”,坚持“刮骨疗伤”,即深刻反思十年调控的路径及弊端,找出“病根”并“对症下药”。

  一.南辕北辙的调控思路

  十年房市调控路,越走越远、越走越偏,不仅房价越调越高,市场对于调控的疲劳感也是越来越强。纵然调控采取了不少手段,但都无疾而终。调控每每都只是“扬汤止沸”,在短暂的时间内能取得表象的效果,却达不到“釜底抽薪”的真正功效,因此每过一段时间问题又会暴露出来,最终调控南辕北辙。随着高层“把权力关进制度的笼子”、“把错装在政府身上的手还给市场”等改革信号的频频释放,一场围绕政府工作思路转变的放权改革正在拉开序幕。而房市调控这一斩不断理还乱的“怪胎”,在历经十年之后,也到了该反思总结的时候。

  房市调控十年九调,在一时收一时放的调控之下,房市经历了几次过山车式的折腾。这是因为我们的政府在治理国家、管理国家的过程中,始终习惯于战争年代尤其是文革时期的运动式治国的惯性思维。在处理房市这类的经济问题上,不是严格按经济规律办事,而是自觉与不自觉地发动多种形式的运动,倾全国(省、市)之力办大事。从中央到地方喜好发号施令,像指挥战争一样来指挥经济工作,习惯于发文、督查、问责,以领导的权力压制房市。在运动式调控的过程中,虽然看起来声势浩大,但效果往往适得其反。在这种以权代法、以言代法的情况下,开发商会想尽办法搞定领导并加以变通,从而使得运动的热情退减、力度弱化。缺乏制度约束的市场又将回复原样,甚至比调控之前有过之而无不及。房市调控调了那么多年,喊了那么久,最终房价十年间还是上涨145%,几个热点城市甚至上涨220%之多,原因就是这种运动式调控不是从抑制房价上涨的制度出发,不是从市场的角度切入。一系列运动式调控,全国人民无差别地吃“一副药”,不仅破坏了市场正常的运行轨道,而且“误伤”一片。政府的干预打破了市场的供需调节机制,加大了市场供需之间的不平衡。市场自我调节的信号失灵、弹性减退,从而造成了全国同时出现房市火爆之势升温与“鬼城”现象增加的“冰火两重天”的房市格局。

  由于过分强调行政作用,忽视市场本身,不注重市场经济的规律,在房市调控的思路上,往往都逆市场经济规律而行,做着与房市调控最终目的背道而驰之事。政府以市场的名义,不断重复着各种反市场的行为,将市场异化为干预经济的强权手段。本应作为市场“守夜人”的政府直接干预市场,甚至违背市场经济规律“野蛮”调控。虽然其他国家在特殊时期也会通过行政手段调节市场,但都不像中国这样不仅时间长达十年以至于几乎成为常规手段,对市场产生一系列负面的影响。市场经济的基本规律就是供需决定价格,调控高房价的正常思路应该是增加供给,但我们的调控却是反其道而行。房市调控把高房价的罪过归咎于开发商,于是既缩“银根”又缩“地根”,减少了贷款和供地。显然,这样强制减少供给的行为必然不能达到降房价的效果。不仅如此,房市调控还将目标瞄准了广大购房人,通过“限购”这种行政色彩浓郁的方式打压需求,如果只针对那些投机者还情有可原,但是建立在户籍基础上的限购不仅造成人为的歧视,而且使得一些刚需以及广大改善性需求无辜“中弹”。短暂的压抑需求可以暂时调节供需,缓解房市需求压力,但是被压抑的需求并未真正消失,所以也就造成了后来购房需求的集中式爆发,房市的瞬间反弹。

  二.隐藏在高房价后的病根

  过去的房市调控是一种“头痛医头脚痛医脚”的行为,总是围绕房价、购房人大做文章。殊不知高房价只是问题的表象,这些调控举措如杜康般可解当下的房市之忧,但却只是“治标不治本”。唯有找到隐藏在高房价背后的病根方可对症下药。

  房市调控把目标聚焦开发商,将房地产暴利归罪于开发商,但数据显示,银行和政府从房地产取之过多。2012年政府和银行从房地产获得收入47917亿元,占全年房地产业销售额6.4万亿元的75%。寻根究底,金融和地方政府是高房价的“幕后推手”。2002年底,我们的广义货币供应量还只有18.5万亿,但到2012年底,就已经攀升至97.4万亿,今年更是已经突破100万亿,居全球之首。货币超发导致整体通货膨胀,在物价上涨的大环境下,房地产岂有不涨之理。而且,金融的血液大部分都流向了房地产,推高了房价,堆积了房市泡沫。由于土地是货币的主要派生工具,同时也是贷款质量安全的重要防护物,而金融则不断为土地、为房市注血,以此来维持系统内的稳定与发展。即使在面对房市调控的压力下,银行仍然持续通过表外手段转移不符合“窗口指导”的信贷需求,金融的血液源源不断流到了房市。正是因为有货币、金融在作祟,房价才会此般疯狂地一路高涨。

  我国的土地制度决定了地方政府在土地交易的过程中可以身兼“裁判员”与“运动员”的双重角色,从而使土地成为地方政府获利的主渠道,为其带来巨大的寻租空间。在房地产繁荣发展的背后,地方政府是主要的受益者,是在利益驱使下的市场主驱动力。通过出让更多的土地,地方政府可以获取更多自由支配的资本,地价与房价越高,地方政府收益就越多。利益将地方政府与房地产开发商结盟,达成推高房价的共识。土地成为牟取暴利的投机平台,地方政府也成为市场投机的最大推手。在这种利益格局下,降房价的结果是减少土地财税,再加上地方事权较多,将因此陷入财政匮乏的窘境。正是出于利益的冲突,十年调控也是中央与地方的博弈。正因与此,房市调控政策也被抱怨始终出不了中南海。

  金融机构和地方政府固然难辞其咎,但中央政府在房市调控中也有重要的责任。我们批评地方政府的土地财政、痛恨地方政府的房调放水、指责地方政府的住房保障工作不力。但是,自从九十年代分税制改革以来,在央地财税分配上就出现了“头重脚轻”的现象。在分配中,税收的大头都收归中央,而地方政府固定收入的税收仅剩下土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房地产税等小税种。在近15年间,中央财政收入占比从40%上升到50%以上,地方财政支出占比却从60%持续攀升到80%。地方政府的财权减少了,但事权反而增多。在这样的情况下,地方政府如果不自谋多路,那么财政状况就很难乐观,于是土地相关的税种成为地方政府扩充税源的首选,大多数地方政府的目光开始瞄准土地、瞄准房地产。这种税收分配的不合理也是造成地方土地财政冲动的重要原因。

  三.调整思路对症下药

  冰冻三尺非一日之寒,房市的沉疴靠疾风骤雨式的调控是不能祛除的。造成今日高房价、房市泡沫的“病根”已经像毒液般深入房市体内,祛除病毒,一方面要施“强效药”,一方面又只能循序渐进,逐步康复。未来,需要建立房地产稳定健康发展的长效机制。

  过去十年房地产业乱象丛生,究其根源,首要的是没有明确的发展规划与思路。2003年“18号文”将房地产确立为支柱产业,但此后的十年间,中央并未延续支柱产业这一提法,房地产的定位也开始模糊。期间,房市调控政策更是发生三次大的转向,中央忽左忽右的态度也使房地产发展陷入盲区。市场上围绕房地产应不应该是支柱产业的争论也进入白热化。由于对房地产时而打压,时而扶持,没有一个整体规划,缺乏恒定的发展目标,从而导致房市在投机化的路上愈走愈远。现在看来,将房地产作为支柱产业欠妥,因为房地产不仅仅与经济密切相关,也关系到民生。由于政府从房地产取之过多、依赖过多,最后导致被“绑架”,不得不对房地产的投机性有所纵容。所以房地产不能作为支柱产业,但也不能以一般产业对待,房地产应作为国民经济的重要产业。在有了准确的定位之后,就要做好顶层设计,尤其要做好与城镇化的结合,根据人口、产业等需求因素就房地产的配套、数量等制定十年、二十年甚至更长远的规划。而且还要明确住房以居住为主的功能定性,并用制度将投机排除在外,引导房市走向健康发展之路。此外要注意政策的超前性,不能等到问题成堆之时再来解决,否则便会会积重难返。与此同时,还要为房市提供一个良好的社会舆论环境,让媒体发挥正面的宣传以及对市场正确引导的职能,辅助房地产沿着顶层设计的方向发展。力戒宣扬房价只涨不跌、为一些楼盘哄抬造势、鼓吹房产是永恒的资产,混淆视听、误导民众。科研机构、大专院校、咨询服务机构等也不得加入“房市忽悠”的队伍,防止房地产信息不明、宣传舆论混乱,防止媒体误导民众产生房地产投机化的价值取向。

  房市调控涉及方方面面,在具体实施过程中不能“单兵突进”,需要税收、法律、金融等“组合拳”配套出击。

  首先,我们必须正视泡沫。由于我们三十年不曾对住房情况进行普查,家底如何也是心中无数,但事实上我国确实存在大量空置房、小产权房。而且,有数据显示,到2015年,我国家庭户均拥有住房可能会达到1.08套。就全世界经验而言,户均拥有1.1套住房以后,住房市场的峰值就会到来。可见,我国的房市泡沫的确存在。泡沫需要去除,但不可一下刺破,要慢慢稀释和转化。前提条件就是需要进行房地产信息的普查,包括信息系统的建立,从而为房市调控、泡沫稀释提供一个可供指导的标准、可以依据的信息基础。

  就税收而言,此次国五条细则虽然拿出了住房交易所得税这一“杀手锏”,但结果适得其反,此前的沪渝两地房产税试点效果也不理想。事实证明,单一征收某一种税收不能起到真正的效果,若还不注重差别化则更是与房市调控目标背道而驰。因此,税收也不可“单兵突进”,交易税、房产税等应配套实施,而且要注重差别化。对于参加交易的投机者征收流转税,对于伺机等待不参与交易导致空置的投机者征收房产税,对于用于出租的住房则可减免房产税,甚至给予奖励。通过“疏堵结合”,堵住投机和空置,并逐步将其疏导到租赁市场。同时,在每一个税种征收之时都要进行差别化区分,确保税收的精准性。

  在金融方面,要降低金融泡沫、降低通货膨胀,破除金融机构与房地产业过多的利益链条。一方面要逐步减少房地产对银行融资的依赖,拓展金融产品,扩大社会融资比例;另一方面要建立住宅银行,将公积金纳入集中统一管理,制定优惠政策,鼓励住房储蓄,吸纳社会资金,扶持基本住房需求。

  过去的房市调控是地方与中央的博弈,由于利益不统一,同时又缺乏制度管理,上下始终不同心,地方政府“放水”现象不断,调控政策往往在实施过程中被软化。要改变这种现象,一方面中央需要从制度上设计,设定“红线”,使地方“不敢为”,即在土地制度方面要加强改革的力度,提高征地拆迁补偿标准,给农村集体土地确权发证,允许集体建设用地流转,从根本上遏制土地财政。同时也要下放一些财权,适度“放水养鱼”,让地方“不想为”,即进行税制改革,平衡中央与地方的财权和事权,解决央富地穷的现状,减少地方对土地财政的冲动。虽然这可能触及中央的固有利益,但是“刮骨疗伤”虽痛,却可达到“治病”的效果,所以中央政府要带头舍弃集中过多财力办大事的计划经济理念,加大地方留存比例,减少财政转移支付。

  对于房地产相关的一系列制度,要进行适当调整,坚决抑制投机。逐步改革商品房预售制,从准现房销售制到现房销售制,最终过渡到精装房销售制;逐步改革开发商的盈利模式,从以销售为主的短线投资模式转变为租售并举、以租为主的长线投资模式;培育租赁市场,开发商、购房人等对房地产的投资从以买卖获利为主转变为长期持有物业、做房东、收租金为主,建立租赁房“蓄水池”,减少政府在保障房方面的压力。

  此外,还要调整保障房计划,形成“以市场为主,保障为辅”的住房保障机制;调控要进行差别化,因地制宜、因时制宜,不能“一概而论”等等,都是房市调控不可忽视的问题。

  当然,上述一切还需要一个良好的法律环境来维护。正所谓没有规矩不成方圆,过去的房市调控总是出台“国八条”、“国五条”等,这些以言代法式的行政指令充其量也只能算是“家法”,随意性太大,难以真正规范市场。而国家和市场真正需要的还是“国法”,需要严肃、严谨的法律依据。前十年房地产业的最大失误是行政干预不断升级,相关的立法举步不前,错失了建立依法管窥市场的法律制度体系的最佳机遇期,导致法不责众,乱象丛生,限制了市场配置资源,限制了市场自由竞争,限制了优胜劣汰,限制了市场化的活力。因此,必须为房市调控安装法律的“护栏”。

  从上可以看出,房地产与土地、金融等都息息相关,房市调控少了住建部、国土部、财政部、发改委等中的哪一个都不行。但是,过去房市调控一直都是由住建部牵头,住建部成为房市调控的主要发言人。而该部权限有限,协调不了其他部门,管不了“地根”、“银根”等与房地产相关的其它方面。由于权力的分散,缺乏权威和统领,各个部门“每人一把号,各吹各的调”,政出多门,有的政策甚至背离调控,使基层无所适从,也有的从中钻政策空子。因此,有必要成立一个有权威的房地产宏观调控领导小组,作为“龙头”机构,有足够的权利与威严进行房市调控工作。该小组应由一名国务院副总理任组长,各有关部委办局分管领导参与,下设办公室于住建部,日常工作由上述成员单位的相关司局长组成的办公室负责。该小组负责协调房地产市场调控中出现的重大问题,跳出部门利益,提高政策的精准性和差别化程度,重拳出击,铁腕根治。这不仅有利于各个部门协调配合落实工作,也有利于房市调控“组合拳”的出击与发挥功效。

个人简介
中国房地产研究会副会长、江苏省城市发展研究院研究员、中国房地产估价师与房地产经纪人学会常务理事、中国房地产资深估价师
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