开征房地产税的过程是一个提升我国现代文明的过程

贾康 原创 | 2017-12-29 15:49 | 收藏 | 投票 编辑推荐
关键字:现代文明 房地产税 

  税收是政府“以政控财,以财行政”来履行其职能的基础性制度,中国构建现代化经济体系、走向现代化社会的过程中,无可回避地必须经历税制改革的历史性考验。

  税制中在住房保有环节的房地产税(亦可称房产税、物业税、不动产税等;美国称Property Tax;英国称Council Tax;香港特别行政区称“差饷”)是纳税人税负很难转嫁的直接税,讨论它在中国大陆“从无到有”的改革,必然牵动千家万户、亿万公民的利益和感情,并遭遇全世界皆然的民众“税收厌恶”倾向下表现出来的不满、质疑、抨击乃至群情汹汹的舆论压力。但税收制度的建设,却是无法简单地依据一般的舆情和“少数服从多数”的公决来决定的。

  现代文明的相关规范,是在我国亦早已明确的“税收法定”,即通过“全面依法治国”原则之下的税收立法程序,决定一个新税种可否设立,以及依据何种法定条款开征。税收法定原则,在人类文明发展路径上,国际经验可以追溯到1215年英国“大宪章”限制王权的渊源,和北美十三个英属殖民地1763-1776年间首提的“无代表不纳税”的法理原则,在中国则可以援引辛亥革命推翻千年帝制之后,国人关于“走向共和”的共识,它体现的是在公共事务、公共资源配资领域解决“如死亡一样无可回避的税收”问题的“规范的公共选择”机制,即社会代价最小、最符合人类文明发展基本取向的博弈机制。

  我国的国名就是中华人民共和国,所谓“共和”,不是只强调民主、或只强调法制,而是强调社会成员尽可能充分地表达不同意愿、诉求后,经过阳光化、规范化的立法程序而达成的“最大公约数”的社会和谐状态,是民主与法制结合而成的“法治”,是现代化国家治理的真谛。以此对应于税收,可知“共和”取向下的税收法定,就在是使必然各不相同的种种“民意”,经过阳光化的立法过程,结合理性、专业的意见引导,最终形成合理性水平尽可能高、最有利于“公共利益最大化”的可执行的税法。

  我国执政党中国共产党的十八届三中全会,在确认“税收法定”的同时,还明确地指出了“加快房地产税立法并适时推进改革”的大方向,呼应“逐步提高直接税比重”的财税配套改革要领。这与前面党的历次最高层级指导文件的精神是一脉相承的,但在操作路径指向上的清晰性则前所未有,但令人遗憾的是,改革实践中始终没有真正看到立法的“加快”。新近党的十九大报告指出:要“加快建立现代化财政制度”,“深化税收制度改革,健全地方税体系”,又是与十八届三中全会的要求及其后中央政治局审议通过的财税配套改革方案的设计一脉相承、相互呼应的。

  开征房地产税应取得六项共识

  我认为在当下,本着2017年中央经济工作会议“在经济体制改革上步子再快一些”,“推进基础性关键领域改革取得新的突破”的指导精神,亟应在房地产税税收法定、加快立法路径上积极取得各方的如下共识:

  「起点」应寻求的共同点一:不再延续“体制内保密、社会上空议”局面,积极启动相关立法,使房地产税草案进入一审,对全社会公布已有初稿,征求各方面意见,听取全社会的诉求与建议,必要时结合研讨举办系列听证会。

  「推进」应寻求的共同点二:排除极端化的对住房保有环节税收全盘否定意见,明确在中国实施这一税收改革的必要性,进而聚焦于研讨税改方案的可行性。

  「再推进」应寻求的共同点三:在“可行性”上的研讨应积极廓清至少以下六大问题:

  1. 法理障碍问题,即是否存在“国有土地上不能对房产征税”和“与土地出让金构成重复征收”的“法理硬障碍”。

  2. 广义的房地产税制与相关房地产开发、交易、保有各环节各类负担的全面整合、配套改革问题。

  3. 住房保有环节房地产税制度设计如何处理“中国特色”问题——最为关键的是如何处理“第一单位免征(扣除)”的方案选择,以使社会可接受地先建成此税制度框架。

  4. 如何认识和防范此税开征可能引起的社会冲击问题(是否可能、如何防范此项税改引发房地产领域、国民经济乃至社会的动荡,成为所谓“压垮稳定局面的最后一根稻草”)。

  5. 开征此税必须处理好的技术与管理问题(是否可以及如何依据市场“影子价格”作税基评估,如何实施公众参与和监督等)。

  6. 此税如能完成立法,如何在其后按照中央对地方充分授权、分步实施的要领渐进推进、适时地区分不同地区不同时点开征。

  房地产税的五大潜在正面效应

  一是房地产税为房地产市场及相关领域的运行产生一种“压舱促稳”的作用。

  房地产税在保有环节上形成的可估量的年复一年的成本,会引导相关主体的预期和他们的行为,产生的效果一定是有利于抑制肆无忌惮的炒作。而且有了税以后,房主会考虑不再让房子空置,会把它租出去,于是就有了租房市场的增供,提高了土地的集约利用水平,提高了资源配置的效率。整个社会在减少空置房方面,是没有一分钱新的投入,但一下子涌出一大块有效供给,会促进租购并举局面的发展,这当然是好事。这是房地产税在房地产市场方面的所谓“压舱促稳”作用。

  二是房地产税与地方政府职能合理化是内洽的,它会“内生地”促进地方政府职能转变。

  我们都希望地方政府专心致志地稳定和改善投资环境,提高公共服务水平,如果它的财源建设中以后可培养出来一个不动产保有环节大宗稳定的收入,是年复一年依靠在辖区内的持房有环节取得税收,那么恰恰就是这样一个机制。

  经济学逻辑与案例经验都在证明,房地产税就是这样一个与市场经济所客观要求的政府职能合理化内洽的引导机制。一旦地方政府意识到他只要把自己该做的“优化投资环境,提升公共服务水平”的事做好了,也就会使辖区内的不动产进入升值的轨道,每隔一段时间做一次税基评估,就是在套现“财源建设”的成果。尽政府应尽之责就把财源建设问题基本解决了的话,他有什么必要像现在这样拼命去做其他那些他认为不做就出不了政绩、就解决不了财源建设的事呢?这样的国际经验和我们自己在现实生活中的分析都可以来做印证。这是与所谓转变政府职能内在相关的、一个十分值得肯定的正面效应。

  三是房地产税会在给予地方政府一个稳定长久的财源、使它成为地方税主力税种之一的情况下,匹配我国搞市场经济必须建设的分税分级财政体制。

  分税制要求必须做好地方税体系建设,它最基本的道理是说,到了分税制境界,是实现经济性分权。既然搞市场经济,必须搞分税制,而分税制要可持续运行,就必须解决地方层级税种配置概念下的地方税体系建设问题。中国现在没有像样的地方税体系,省以下迟迟不能进入真正分税制状态,我们维持的实际上是中央和以省为代表的地方之间的这样一个以共享税为主的分税制框架。

  值得肯定的是,共享税虽越搞越多,但是所有的共享都是规范地一刀切的:上海、北京按照原来的75%:25%,现在的50%:50 %来分最大税种——就是增值税,西藏、青海也是这个办法,这就封杀了原来的讨价还价、“跑部钱进”、靠处关系来形成财力分配“吃偏饭”的空间,使得最基本的分税制度的公正性看起来能够得到维持。但是,这也不是长久之计,不能总是主要靠共享税过日子。应该进一步调整到有中央和地方各自大宗、稳定的税基,不得已的部分才处理成共享税的状态——这才是百年大计。

  那么这个体制怎样才能够调整过来?从技术上来看,有很多的分析,我强调大前提是扁平化:五级分税走不通,三级分税就可能走通了。而三级分税框架下一定要有地方税体系建设。所以看起来房地产税跟财政体制似乎还隔着好远,其实并不远。眼下哪怕能推出房地产税,也不会一下变成主体税,但从国际经验和中国情况下的分析预测来说,以后是可以逐步把它培养成地方税收体系里面的主力税种之一的,这当然具有非常重要的制度建设意义。

  四是房地产税改革正是贯彻中央所说的中国逐渐提高直接税比重的大政方针,总体上降低中国社会的“税收痛苦”。

  直接税是现代税制里面非常重要的税种,国际经验表明它应具有主体税种这样一种地位。趋向现代化的国家都是直接税为主,但在中国的现状恰恰反过来了,我们没有多少像样的直接税。企业所得税一些人把它认为是直接税(但学术讨论中尚存疑),在中国它的比重稍微像样一点,但个人所得税在整个税收收入中这几年只占6%,即1/20出一点头,是非常边缘化的一个税种。

  美国的个人所得税最新的数据是占联邦政府收入的47%,差不多是半壁江山了,再加上与它的社会保障相关的工薪税,美国联邦政府80%左右的收入就是靠这两种税过日子的,也就是说,主要靠这两个税就履行中央政府职能了。它的州一级也要在个人所得税里按比例税率拿一小块,一般情况下要占到州财政收入10%。

  现在特朗普减税,主要是减企业所得税和个人所得税,但中国要照这个学,绝对学不来,因为我们的税制跟它几乎完全不是一回事。我们在直接税方面占比低,不能起到经济的自动稳定器的作用,不得已靠间接税唱主角,而间接税恰恰不是稳定器,它还是加大我们运行矛盾的一个“顺周期”机制,以及加大收入分配矛盾的一个“累退”式调节机制:间接税会进一步强化中国社会低中端收入人群的税收痛苦,因为它转嫁到最终消费品价格里面要占相当大的一个负担分量。

  如果按照建立现代税制的方向来说,逐渐提高直接税比重现在可打主意的一个是个人所得税纳税人的高端,还有一个就是财产税概念之下的房地产税。当然,还有一个以后条件具备的时候才可以考虑的遗产和赠与税。遗产和赠与税现在只能研究,在官员财产报告和公示制度不敢正式推出的情况下,怎么能设想政府堂而皇之地要求所有的公民自己把财产报告给政府,准备身后接受遗产和赠与税的调节呢?与房地税相比,它更需要在法理上面说得过去的约束条件与公信力交待。至于说房地产税里面的法理问题的澄清与解决,后面我会专门再说。

  五是房地产税主要落在地方低端,是一个培育我们中国社会从底层开始的法治化、民主化的公共资源配置机制、规范的公共选择机制的催化器。

  人们了解到美国地方政府靠财产税过日子的基本情况后会说,这不就是个“民主税”吗?我多年前就注意到,美国政府三层级中的最低端Local层级,你看它的财产税(他们所称的财产税讲的就是房地产税),所占的收入比重一般没有低于40%的,高的则可以高到90%,虽然差异性很大,但它无疑是一个非常主力的税种。

  这个税种怎么征呢?一般情况下,当地的预算制定过程是阳光化的,要说清楚,年度内其他所有收入计算完了以后,按满足支出需要差多少财力,就可据此倒算出一个当年的房地产税税率,这个税率要落在法制给出的区间,一般不超过2.5%。倒算出这个税率经当地走预算决策程序认可而执行。再往后,这个辖区之内所有的家庭、有房地产的纳税人交了税以后,跟着就会问:“这个钱怎么用?”美国地方政府普遍会向纳税人书面提供细致的相关信息,纳税人有知情权以后,自然而然后面就跟着会行使质询权、建议权、监督权、参与权(即参与公共事务),这样就形成了一个“规范的公共选择”的机制,这就是“民主税”呀。

  在中国,要想进行正面表述的政治体制改革是千难万难的,一般的媒体连概念都不敢提,只有高层领导人敢提一下。在这种情况下,美国“进步时代”的启示就是:能做的事情,“形势比人强”的事情,应该从基层、从大家绕不过的方面着手。在直接税的建设方面就有这样一个切入点,切入了以后,大家就必然要关心地方所有的公共资源的配置。这样,在法治的条件下,大家进行公共参与、公共选择,于是就会自下而上地、很好地促进培育出中国“走向共和”的政治文明进步机制。

  以上是五个大的方面的正面效应,从构建现代社会的视角可看得出,这些正面效应是非常宝贵的。

  对房地产税的诘难主要有五点:

  第一,土地国有就不能再加税

  很多人讲国外这个税,可是在土地私有的情况下征收的,而中国所有的城镇土地都是国有的,还在上面再加一道税,这不是法理上面的硬障碍吗?包括一些很高端的人士也都说过这个意思,网上更是广泛流行此种诘难。

  但我们作实证考察,国外可不是如所谓一律土地私有的情况,比如英国是工业革命发源地、典型的老牌资本主义国家,但它不是所有的地皮都私有,既有私有土地,也有公有土地。公有土地里面还有不同层级政府所有、公共团体所有的区别。建筑物(包括住房)和下边土地的关系方面,大的区分是两类,第一类叫作Freehold,即我住在这个房子里面,没有任何条件可讲,下面的地皮就是我的,这就是终级产权上地与房是一体化的。

  另外一种是叫作Leasehold,我持有这个房产,但地皮是要签一个契约的,使它成为一个合法的占有权、使用权的形式。这个leasehold可以把最终所有权跟使用权极度地拉开,最长它是999年,但在法律框架上产权是清晰的,是毫无疑问的,即最终所有权在哪里非常清晰。总之,在英国,土地跟建筑物、跟住房的关系就是这两种类型,但是被称作Council tax的房地产税是全覆盖的,并不区分哪种可以征,哪种不能征。

  再比如香港(当然也是源于原来英国治下的既成事实),那里没有私有土地,土地全都是公有的,但是香港征了多少年的差饷,从来没断过,所称的差饷就是住房保有环节的房地产税(至于香港的物业税,是营业性的房产要交的另外一种税)。香港差饷来由也很有意思:你要住在这里,就得有警察来保证安全,而治安警察当差要开饷那么钱从哪儿来呢?大家住在这里,那就参与进来分摊负担吧。所以,从国际的、海外的实践来说,并不存在这样一个人们听起来很有道理的说法,即:只有土地产权私有了,房地产税的合法性才能够成立。

  中国大陆上与国有土地连为一体的居民住宅,在其土地使用权(通常为70年)到期时怎么办?我国《物权法》已对这一“用益物权”问题作出了明确的“自动续期”的立法原则规定,有关部门应相应制定细则,以回应公众关切和诉求,引导和稳定社会预期。

  第二,房价里已含地价,再征房产税就是重复征税

  土地批租形成的地价负担已经包涵在房价里面,现在再来开征一个税收,这不是重复征收吗?很多人听了也是愤愤不平。但是,实话实说,不要说地价是租,而这是税,就是税本身,作为现代的复合税制表现为多种税、多环节、多次征,也必然产生重复的问题,真问题是各种不同的税负重复得合理与否的问题,不可能只有一个税,其他统统去掉。而“租”和“税”,更不是两者必取其一的关系,所有的经济体都是在处理它们之间的合理协调关系问题,所以如果理性地说,这个问题也不可能构成硬障碍。

  第三,征税后新房老房会形成价差,怎么办?

  如果按照开征房地产税来做的话,新的地皮和以后其上新生成的住房的供给,价格水平会与原来的有一定差异:原来没这个税收因素的时候,动不动出“地王”,以后不敢说有了这个税就不出“地王”,但最大可能是不像原来那个市场氛围和密集频率,因为各个方面预期都变了,市场更沉稳了,这就是它调节的作用。那么这个价位落差怎么处理呢?必要的情况下,“老地老办法,新地新办法”,中国早就有这些渐进改革中的办法与经验,社会保障方面老人、中人、新人不就是区别对待吗?最后老人、中人因自然规律退出历史舞台了,又回到一个轨道上了,所以这个问题也不形成硬障碍。

  第四,房地产税没有可操作性

  有人强调这个税在操作方面过不去。比如一位较活跃的教授,在一个论坛上强调的就是:税基评估太复杂,中国要搞这个税而解决税基评估的问题,那是150年以后的事了!但实际上我国10多年前有关部门就安排有物业税模拟“空转”的试点,也就是要解决税基评估的问题,开始6个城市,后来扩为10个城市。我去调查过,是把所有的不动产基本数据拿到,录入计算机系统,计算机里面早已经设计有软件,分三类(工业的不动产、商业的不动产和住宅),然后自动生成评估结果。专业人士要做的事就是这个软件怎么合理化的问题。在这里面模拟“空转”不就是要解决税率评估和对接操作的事嘛?中国早就在这方面考虑到铺垫和技术支撑,没有任何过不去的硬障碍。实操时还会借鉴国际经验来处理好评估结果与纳税人见面取得认可,以及如有纠纷如何仲裁解决等问题。

  操作视角还有一种说法就是:“这个事情太得罪人,你征这种税,逼着人家来跟你拼命,这动不动会形成大面积的抗税,政府怎么收场?”我们观察重庆,这就可以说到试点的作用——本土的试点其意义的体现。上海、重庆敢为天下先而进入试点,破冰试水,在柔性切入以后,便可看看动静。

  重庆方案更激进一点儿,敢动存量,涉及的是最高端的独立别墅。辖区内这几千套住宅要交税了,但给出了一个“第一单位”的扣除,把180平米扣掉以后,才考虑该征多少税。如果恰好是一个小户型的独立别墅,正好180平米,照样不用交税。重庆做了以后,没有听说产生什么暴力冲突或者对抗性矛盾,没有出现抗税事件,只是少数人迟迟不露面,找不着人在哪儿,其他的交税人一般都是没有多少摩擦就交上来了。可想而知,这些成功人士犯不着为一年交一万多、两万多元的税跟政府去拼命。这些都是本土的试水实验给我们的启发。

  这方面我虽不认为在操作上就是过不去的事,当然也应强调审慎对待。为什么这两个地方要柔性切入?就是这个事不好碰,但是两地毕竟有战略思维,“敢为天下先”,在本土先行先试。本土的试水经验进入立法过程,它的意义不言而喻,非常宝贵,第一单位的扣除正是从这里也可得来的一个本土案例经验。我一开始就直觉地认识到中国不能照搬美国普遍征收的办法,上海重庆的做法使我更感受到在中国似乎就应是按照这个技术路线,首先建立框架,再相对从容地动态优化。

  重庆这个180平米的边界也在调整,最新调整是收紧了一点,无非就是让社会慢慢适应这个过程,但是一定要做第一单位的扣除。操作方面可能还会有其他一些大大小小的挑战,但无论怎样,总体来说,我认为决没有过不去的硬障碍。配套杠杆如处理得较好,这个税改决不应激生动荡、形成所谓“压垮稳定局面的最后一根稻草。”

  第五,如开征房地产税,小产权房问题如何解决?

  小产权房确实是一个中国特色,有这么多的小产权房,征税时怎么办?我们调研后形成的想法就是:小产权房问题不能久拖不决,必须解决。在深圳调研后已写了调研报告,深圳的实践使我们在这方面已经看出一个前景,就是分类处理,一次把通盘方案摆平,双层谈判(政府不在一线上去谈判,先跟那个小区形成一个框架,小区再向住户做工作,就好像现在拆迁,很多时候都是靠小区层面再做工作),谈妥了以后具体兑现可以分期来。小产权房分类处理是早晚要做的事,早做比晚做更主动、更积极。如果这个房地产税改革能够推动,那我认为正是借势应该倒逼着把小产权房的问题解决,这是好事,必做之事,不是坏事,也不成其为所谓硬障碍的理由。

  总体来说,房地产税制改革的推进要领至少应可提到这么几条:

  一是“税收法定”,按照中央的要求,积极考虑加快立法。

  “税收法定”是一定要做的,但一直到现在,没有看到立法加快,2017年两会信息是:“纳入人大的一类立法,今年不考虑,交下一届人大考虑”,把这个烫手的山芋交给了下一届人大,下一届人大五年之内我们希望能够解决。进入一审后多长时间能走完立法全程,确实还不好预计,但关键是先应启动,不宜再作拖延。一俟成立法以后,可以根据情况分区域、分步推进。假定说2018年就可以推——这完全是假定,那显然不能全国700多个城镇一起动,一线城市,还有一些热得难受的城市,是不是可以作为第一批,先依法实施这个地方税,其他城市区域以后可以从容地分批走,“去库存”压力大的三四线城市慢慢考虑,不必着急。

  二是适应国情与发展阶段,在法定规则中一定要坚持作住房“第一单位”的扣除,否则社会无法接受。

  “第一单位”社科院曾有方案提出人均40平米。人均多少平米,我们依靠不动产登记制度可以把信息掌握得一清二楚,但可能还有一些更复杂的事。

  网上有个反馈意见,它是以假设情景的方式表达的反对:按照社科院方案,人均40平米,有一个家庭父母带一个孩子三口人住120平米,不用交税。但是,不幸的事件发生了,孩子车祸中身亡,在父母悲痛欲绝之际,“当、当、当”有人敲门,政府官员赶到说“你家情况变化,要交房地产税了”。这是以此假设情景表达了对社科院这个方案的不认同,那么给我的启发就是:社会生活中真的发生这种事,政府一定会很尴尬,依法执行吗?那么你就得上门去收,但去依法收税的时候,虽从法条来说严丝合缝,但从情理来说呢?老百姓不认同,执行者自己也会非常难受。

  那么这个事怎么办呢?没有万全之策,那么通过立法程序大家可以讨论:还有什么可选的方案?放宽一点,可选的方案就是干脆不计较人均多少平米,按家庭第一套住房来收缴,第一套多大面积都没有关系,反正这就是一个更宽松的框架。但是这个方案也会有问题,如果按第一套房扣,正如有人说的那样“一定会催生中国的离婚潮”,我觉得这也是很现实的问题,因为前面凡是在政策上有弹性空间的时候,公众为了赶上政策“末班车”,屡次出现排队离婚的“离婚潮”。如果按照现在提出的思路来解决问题的话,可能就还得放松,放到单亲家庭扣第一套房、双亲家庭扣两套房,这个事情就解决了。

  当然,另外一种意见就是:“那是不是差异就太大了?”但我们总得寻找“最大公约数”,潘石屹过去的建议就是从第三套房开始征收,许多人听起来都觉得合情合理。无非是先建框架,寻求“最大公约数”。所以从“第一单位”扣除说的例子值得再强调一下,我们的立法应是一种全民参与,让大家理性地表达诉求和建议,没有绝对的谁正确,谁错误,无非就是找到我们一开始框架里走得通、按照“最大公约数”社会上能接受的税制改革方案。

  第三,相关的其他税费改革应一并考虑,处理好协调配套关系,这显然是一个大系统。

  “房地产税”、“不动产税”这个概念广义地说包括和房地产、不动产相关的所有税收,再更广义的说,跟不动产相关的其他收费负担、地租等等,也应该一并考虑,优化为一个系统工程。到了具体落实中央所说的“加快房地产税立法并适时推进改革”,我认为主要聚焦的是狭义的保有环节的不动产税,这个概念的不同口径在不同的语境里面要说清楚。但是从宏观指导来说,相关的税费,所有相关负担的改革,一定要放在一起考虑,开发、交易环节的负担总的说应尽量减轻(炒房除外)。这方面的信息与技术支撑条件都有,最重要的是现在中央所说的2018年不动产登记制度要到位,实际上在2017年所有城镇区域工作应该做完。当然,能否如期做完那可能是另外一回事,但是这件事情早一点晚一点,肯定是要做完的。

  第四,应对立法推进的困难有所准备。

  立法过程的速度是不可能强求的,应该是决策层下决心,启动一审,再争取走完立法的全过程。立法中应该充分讲道理,摆依据,积极运用系列听证会等方式尽可能阳光化地促成各个方面的共识。与其在没有立法安排的情况下并没有多少效果地在舆论场这样争来争去,不如按照中央的精神加快立法。

  到了立法过程中间,各方发声便都需要慎重考虑,尽量理性地表达各自的诉求。整个社会应耐心地走一审二审三审、很可能要走到四审,一定会有社会上创造天文数字新纪录的各种意见建议,要收集、然后梳理出到底实质性有多少多少条,如何吸收其合理成分。

  这是一个全民训练“走向共和”的过程,在公共资源、公共社会管理方面,这其实是一个很好的、必须要经历的客观的社会培训过程,也成为使我们的现代文明得到提升的过程。我国房地产税立法过程哪怕需要10年,它在历史的长河中也只是一瞬,但是这个“税收法定”的制度建设既然是肯定要做的,应该争取积极地尽快做起来。

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财政部财政科学研究所所长、研究员
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