中央高度重视地方政府举债担保债务风险

 中央高度重视地方政府违法违规举债担保的债务风险

地方债整改大限将至:考验地方项目融资与监管平衡术

本报记者周潇枭北京报道

导读:在地方财政承受范围内,对违规的购买服务项目进行整改,如将工程建设项目转成政府直接投资,纳入政府直接投资项目库,项目投资支出纳入财政中长期规划,支出额度在年度限额指标内,相应地撤销购买服务的合同等。而对于超出地方财政承受能力的违规项目,需要清理。

6月30日,财政部通报驻马店以政府购买服务名义举债8.18亿元,融资平台公司负责人被行政撤职,财政局一位副局长被行政警告。

政府购买服务,本意是为了改进公共服务提供方式,却被部分地方滥用成变相举债的重要手段。近期,被通报的重庆黔江、山东邹城等地,出具担保函、对行政事业单位职工发行理财产品募资等,地方违法违规举债方式繁多。

地方债务隐性扩张,突破合规边界的做法,引起中央层面的重视。5、6月初,财政部连发两文,开列出违法违规举债的负面清单,要求地方在7月21日前逐步整改到位。

通报违法违规个案,加上监管政策的全覆盖,引发地方融资链条强烈震荡,地方政府、金融机构、融资平台等主体都在调整其行为模式。短期来看,各方压力陡增;但规范地方举债行为,始终要迈出第一步,长期来看有利于经济持续健康发展。

地方违规全覆盖

6月底,在一场地方债整改内部研讨会上的地方代表讨论发言环节,一位西部省会城市财政局预算处处长第一个发言表示:“这次和我们财政局金融处处长一起来北京,局长特意嘱托我们,一定要找到问题的解决办法。”

他们要解决的问题是,如何在地方债监管趋严背景下,合法合规地满足地方上项目的融资需求。这背后,是如疾风骤雨般来临的地方债监管文件与处罚。

今年1月份财政部发函重庆、山东、内蒙古、河南、四川等省(自治区、直辖市)政府,要求省级政府依法处理地方个别违法违规举债担保行为。

3月24日,财政部通报重庆市政府对黔江区违法违规举债担保行为整改处理结果,负有直接责任的黔江区财政局局长、相关融资平台公司负责人均给予了行政撤职处分等。

4月19日,财政部通报山东省政府对邹城市违法违规举债担保行为整改处理结果,负有直接责任的邹城市政协副主席给予党内严重警告、行政降级处分等。

5月初,财政部等六个部委联合下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(简称“50号文”)。

6月初,财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(简称“87号文”)。

这两个文件列出的负面清单,对当前地方违法违规举债模式几乎进行了全覆盖。把“防风险”放到更加重要的位置,限期整改不规范的举债行为,是所有地方政府共同的工作。

6月30日,最新通报的河南驻马店以政府购买服务名义违规行为,负有直接责任的融资平台公司负责人被行政撤职,财政局一副局长、财政局综合科科长给予行政警告、行政记过处分。

前述预算处处长表示:“我们现在工作胆战心惊的。财政部今年密集下发了好几个文件,列出很多个禁止目录,财政部驻地方专员办每个季度都要进行检查,审计署还有跟踪审计,不同部门的债务口径还有区别;但是地方要拉动经济,要上项目,财力又有限——作为地方财政部门,如何解决资金来源,同时又能应对各方检查,是一道难题。”

短期压力陡增

地方投融资模式花样繁多,存在变相和违法违规举债担保行为,中央高度重视债务风险,此轮监管的速度和力度,超出了业内人士的想象。

一位西部省会城市城投公司负责人对21世纪经济报道记者表示,57号、80号文的内容和之前国务院关于加强地方政府性债务管理的意见,还有新预算法都是一脉相承的,只是细化了负面清单,强化了责任,方便地方贯彻执行。

该负责人直言:“一年多前,我们预计PPP模式和政府购买服务将来肯定会被规范,因为PPP模式和政府购买服务在现实中有点变形,只是没想到文件出台得那么突然。这些文件对地方政府、融资平台、金融机构影响都很大,原来的融资方式需要调整。”

政策收紧,各方压力大增。一位中部地级市财政局局长对21世纪经济报道记者表示,国务院、财政部一直在规范地方政府举债融资行为,现在的工作更为深入。整体上来看,这是个好事,因为地方如果不规范举债融资,债务越积越高,会对整个经济发展造成混乱。

“地方单纯追求政绩,只看到GDP和其他收入,没有看到发展背后的债务。地方不能只是靠发债来进行经济建设和城市发展,长远来看应该经营好政府资产资源,这样能发挥更大的作用。”该局长表示。

不过,该地级市财政局局长也表示,随着规范政策的深入,短期内资金需求和供应矛盾会凸显出来,地方财政及融资压力更大。各个部门要上项目,需要资金,财政若不配合,存在不作为的问题;但是一旦踩红线,违法违规举债融资被查出来,财政部门又要承担直接责任。

地方财政局局长们的压力确实不小。财政部目前通报的三起地方违规举债案例中,有两起的财政局局长或副局长受到处分。

有地方财政系统人士对21世纪经济报道记者表示,政府其他部门推项目、上项目,各方皆大欢喜,像融资平台公司举债,既能推动地方经济发展,还能改进城市面貌,多方受益,但还款的责任最后要归结到财政部门。现在政策一收紧,很多部门都不愿意,但这项工作还是得推。

祸起担保函

按照50号文规定,地方政府不规范的融资担保行为,需要在2017年7月31日前清理整改到位。

有地市级财政部门负责人对21世纪经济报道记者表示,他们在这轮整改工作中,比较麻烦的就是承诺函、担保函的问题。有些银行比较配合,撤函进展顺利。但有些银行要报上级行审批,要撤函需要重新增加其他担保条件,甚至是提前还款。

财政承诺函在地方举债融资中并不少见。如通报的重庆黔江案例。黔江区人民政府于2015年8月批复同意黔江区城市建设投资有限公司(地方融资平台)向贵州中黔金融资产交易中心融资。当年11月至12月,黔江区城市建设投资有限公司获得融资款0.55亿元。经区人民政府有关负责人批准,区财政局提供了协调资金支付融资产品本息的承诺函。

再如,河南驻马店的案例。2015年驻马店市人民政府通过政府会议纪要,承诺将驻马店市公共资产管理公司贷款本息列入市财政中长期规划和政府购买服务预算,涉及资金6.4亿元。市财政局据此向中国建设银行(6.110, 0.02, 0.33%)驻马店分行出具承诺函。

融资平台公司贷款融资,由财政局出具财政承诺还款函或担保函,违反了预算法。我国预算法明确规定,除法律另有规定外,地方政府及所属部门不得为任何单位和个人债务以任何方式提供担保。

该财政局负责人直言:“财政局根本不想出函,各方压力下,憋到一定程度才会出函。金融机构给融资平台贷款,会根据项目进行风险把控,他们知道政府项目的安全性较好;但有些金融机构非要让财政出函,即便对于融资平台贷款已经有其他担保。”

在一些业内人士看来,财政出具承诺函,是明显踩线违法的行为。两个案例中,重庆黔江财政局局长被行政撤职,财政局一位副局长被行政警告。

不过,有信托机构业务负责人对21世纪经济报道记者表示,给融资平台公司贷款,要求财政局出函,主要是为了方便通过内部风险审核。他们也知道出函是违规的,并不希望承诺函能起到实质作用。因此,撤销承诺函,对他们项目贷款并不会有什么影响,因为当时投放贷款,对贷款项目和融资平台公司的资质和风险都进行过评估。

不过也有银行人士表示,财政撤函会导致银行内部的不合规,要撤函的话,需要提前还款。

已经披露的几起地方违法违规举债担保案例,从地方整改情况来看,提前还款也是较为常见的做法,驻马店违规举债8.18亿元,经整改后贷款均提前偿还给相关金融机构。

政府购买服务边界

驻马店违规案例引起关注,部分在于外界对“政府购买服务”项目的关注。

有银行资管部门负责人对21世纪经济报道记者表示,他们正配合地方政府进行整改,50号文对他们业务影响不大,主要是80号文涉及到的政府购买服务项目,要整改存在困难,现在还不清楚该怎么整改。

金砖城市财政金融中心董事长郑志军对21世纪经济报道记者表示,政府购买服务的本质,是对传统公共服务供给方式的改善。比如原来部分靠事业单位提供的公共服务,财政要给事业单位经费或预算列支;现在改用政府购买服务,可以从市场上直接采购成本更低、效率更高的服务。这部分公共服务是有预算安排的,只是换了一种方式。

但现实中,政府购买服务变成变相举债的方式,“公共服务”拓展到基础设施建设工程领域,合同期限也拉得很长。披露出来典型的违规案例如,内蒙古交通运输厅与内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”,约定于建设期及建设期后第1年至第17年或18年通过购买服务资金支付项目建设资金;后者作为承贷主体,向农业发展银行贷款105.5亿元,资金使用和项目实施主体实际为各盟市旗县交通局。

80号文明确了政府购买服务的边界,不得将铁路、公路、机场等基础设施建设工程作为政府购买服务项目,要坚持先有预算、后购买服务,政府购买服务支出要纳入中期财政规划,意味着政府购买服务合同期限不得超过三年。

一位央企PPP项目负责人对21世纪经济报道记者表示,不规范的PPP中,走政府购买服务渠道是最多的,实际就是“拉长版”的BT。银行看到社会资本与政府签订的政府购买服务合同,意味着项目后续有可靠的收入来源,以此向社会资本投放贷款。

并非个案的违规政府购买服务如何整改呢?锦天城律师事务所合伙人刘飞对21世纪经济报道记者表示,正在进行中的政府购买服务项目,部分可以与投资人重新协商,重新招商,整体转成PPP。

上述央企PPP项目负责人提到他们的一个地下管廊项目,曾经想走政府购买服务,以减少企业运营风险,后来转而采取“政府购买服务+PPP”的模式,且政府购买服务收入占整体工程造价款比重较低。

“类似管廊项目,有入廊费用这样的经营收入,随着PPP政策的完善,通过IPO等方式退出很容易,改用PPP模式能帮助企业获得更大盈利。”该负责人指出。

不过,若将现有政府购买服务合同全部转成PPP的话,政府支出规模可能会超出既定10%的红线。

金砖城市财政金融中心董事长郑志军参与了多地整改工作,他给地方财政部门的建议是,在地方财政承受范围内,在尊重原有合同协议安排基础上,对违规的购买服务项目进行整改,如将工程建设项目转成政府直接投资,纳入政府直接投资项目库,项目投资支出纳入财政中长期规划,支出额度在年度限额指标内,相应地撤销购买服务的合同等。对于超出地方财政承受能力的违规项目,需要清理。

专项债出路

地方债整改进行中,存量项目是各方焦点。违规举债渠道被堵上,地方政府举债融资的正途在哪里?

上述中部省份地市级财政局局长表示,就像八项规定,最初大家有点受不了,后来就都适应了。规范地方政府融资行为,从大局上来说是对的,地方政府需要结合自身实际承受能力来融资,融资要更加理性。封堵上违法违规举债的口子,地方政府投融资仍然有出路,比如发行地方政府债券、PPP模式、土地储备专项债等。

6月1日,财政部联合国土部印发地方政府土地储备专项债券管理办法(试行),被称为中国版“市政收益债”,专门用于地方政府土地储备融资需求,债券要与具体项目对应上,有项目后续收入(即对应土地出让收入)偿还债券本息。目前土储专项债试行阶段由省级政府代发,但需要标记出发行市县政府具体项目名称,后续可能交由市县政府自己发行。

除了土地储备专项债,未来还会有更多专项债券品种推出。由于专项债均由项目未来产生的收益偿还,这部分地方债券额度不列入赤字。2017年我国赤字率与去年持平,仍然为3%;但不纳入赤字的地方政府专项债券额度从2016年的4000亿元,增加到2017年的8000亿元,规模翻番。

作为地方城市建设,作为曾经地方政府举债融资主体的融资平台公司,后续该如何呢?

上述西部省会城市城投公司负责人表示,未来还需要融资平台发挥作用,但融资平台公司要加速转型。重庆给出的融资平台公司转型方案,就是直面现实问题的出路。地方政府公益项目建设仍然需要融资平台公司参与,但融资平台公司需要加强自身造血能力,融资平台公司要通过自身好的项目来带动融资。

6月13日,重庆市人民政府办公厅对外公开《关于加强融资平台公司管理有关工作的通知》,对融资平台分类转型方向、存量债务分类处理、后续发展等都做出了明确规定。“明确承接政府委托实施基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设的单位,锁定单位名单,实行目录管理”,意味着融资平台公司将纳入名单管理,仍可继续承担基础设施建设等公益项目建设任务。

上述中部省份地市级财政局局长表示,融资平台转型关键在于明确融资平台公司定位,未来要厘清政府和融资平台界限,举债要合法合规,各自债务都应进行规范管理。

不过,无论是出于合理发展需求,还是地方主政官员追求政绩需要,地方政府融资需求与地方合规可用的财力存在矛盾。目前来看,这对矛盾恐将存在较长时间。


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个人简介
北京大学政府管理与产业发展研究院研究员,曾长期在科研部门工作,承担过国家自然科学和社会科学攻关研究项目,成果记在史册里。哲人有训:“居庙堂之高则忧其民,处江湖之远则忧其君”。爱好自然科学与社会科学领域多学科交叉…
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