解读乡镇职能

党双忍 原创 | 2009-11-28 18:33 | 收藏 | 投票

                              解读乡镇职能

  从有关资料看,关于新时期乡镇职能的讨论已经很多。但是,仔细研究,你会发现,已有的讨论,虽然在理论研究上取得不少成果,在指导实践上具有一定积极意义,但解决实际问题上“底气”明显不足,存在过于抽象化,纯理论化的现象。大多数研究者依赖“二手资料”,没有“现场体验”的真情实感。不少研究成果,洋洋洒洒,放在“案头”很高雅,放在“乡村”却不适用,给人以“盲人摸象”、“隔靴搔痒”的印象,深有脱离实际之虞。

  在实践中,可能不存在一个具有“普世”价值、理想化运作的乡镇体制、乡镇结构、乡镇职能。乡镇的体制、机构和职能,主要取决于“两大变量”:国家体制和乡村发展。乡镇是乡村发展的上层建筑,又是国家政权的基层部分,乡镇职能会跟随着国家体制变革和乡村发展而演变。离开国家体制和乡村发展的大格局,单独讨论乡镇体制、乡镇机构和乡镇职能,可能会陷入“形而上学”的误区。

  我国处在经济社会快速发展时期,乡村正在迎接和应对工业化、城市化加快发展带来的新机遇、新挑战。与此相适应,国家体制、机构以及职能在不断发生重大变化,乡镇也跟着发生变化。不仅乡镇,就是省市县,其职能必须与国家要求、经济社会发展相“匹配”。在经济社会快速发展,国家体制剧烈变革时期,不可能有一个相对成熟的乡镇体制、乡镇机构和乡镇职能。只有当经济社会发展和国家体制进入成熟期之后,乡镇体制、乡镇机构和乡镇职能也会随之相对稳定,相对成熟。

  60年来,我国乡镇体制、机构和职能多次发生重大变化。新一轮乡镇机构改革正在进行之中,转变职能的任务更加艰巨。我个人判断,这次改革仍是中间过程,不是终端格局。今后一个时期,我国乡镇体制、乡镇机构、乡镇职能仍在一个快速变化时期。在这个过程中,始终存在乡镇机构调整和职能转变滞后于经济社会发展需要的问题,也就是“上层建筑”不适应“经济基础”的问题。因此,仅仅靠“文件”引导和规范不够,还必须鼓励各地从实践发展的需要出发,自觉推进乡镇机构改革,主动调整乡镇职能,发挥乡镇在促进发展中的积极作用。应当从总体上给这种“自觉”、“主动”调整的“大胆探索”行为予以尊重,并以积极评价。在这个“自觉”、“主动”调整的过程中,就可能会有些失误或者过失,不必“大惊小怪”,也不必大声指责。

  在全面取消农业税及各种涉农收费后,乡镇原先的收税、收费职能终结,乡镇财政“釜底抽薪”。乡镇经费来源与县区部门一样了,实行准“部门预算”。税后时代,乡镇的主要职能是什么?这是新时期乡镇体制、机构和职能面临的最大挑战。因此,简单地说,新一轮乡镇改革目的就是建立一个农村“税后体制”。正在进行的乡镇机构改革是适应新时期新农村建设的需要,调整机构,转变职能,使乡镇职能与建立“以工促农,以城带乡”机制和“多予、少取、放活”方针相适应,与现阶段经济社会发展水平相适应。按照中央文件规定,现阶段乡镇的基本职能是,发展乡村经济,实施公共管理,搞好社会服务,维护社会稳定。今后,随着国家快速推进工业化、城市化,乡镇必然面临新的更高的要求,乡镇职能应当“与时俱进”,与之相适应。

  还有一个问题,就是乡镇机构改革和职能调整过程中,应当关注乡镇差别,既强调改革政策的严肃性,又要体现尊重实际的“灵活性”,防止和避免“因噎废食”的“一刀切”和“一律化”。乡镇的差别很大,就宝鸡而言,从规模上看,有的乡镇10多万人,有的不足1万人;有的经济总规模数十亿,有的不足亿元。从类型上看,不同乡镇各有特色,大概分为6类;综合型、加工业型、工矿型、商贸物流型、旅游型,当然最多的一类还是农贸型。乡镇各自特色,也是各自优势,是各自发展所依赖的路径。应当尊重这些特色优势,鼓励在机构设置和职能配置上,与各自特色优势相适应。特别是平原地区个别大镇,在众多乡镇中是“佼佼者”,无论是人口规模,还是经济总量,社会发育水平,都比山区一个县还要多、要高,面临的治理任务要繁重得多,也应当在机构设置规格、机构规模和职能配置上予以重点支持,使“上层建筑”与“经济基础”相适应。

  至于乡镇职能的履行程度,也就是实现程度,主要取决于“三大力量”:(1)乡村发展需求张力。当地经济社会发展阶段、发育水平不同,历史文化背景不同,气候地理条件不同,对公共产品和公共服务需求不同,民众对乡镇职能行为要求不同,导致不同乡镇的职能差异。这也是乡镇职能“特色化”部分,是特色“动作”、自选“动作”。(2)上级职能传导压力。中国是“单一制”国家,行政命令至上而下,“下级服从上级”是基本原则。乡镇是最基层政权组织,必须执行从中央政府到县区政府的施政方略、具体政策、工作部署,这乡镇职能的“规范化”部分,是“规定”的“动作”,受乡镇差异影响较小。现在,“率先发展,科学发展,和谐发展”都对乡镇履职提出新要求、新挑战,乡镇面临的压力很大。(3)乡镇履行职能能力。乡镇履职能力是一个大问题。它取决于“三个方面”,即团队素质,财力保障和施政环境。在乡镇履职能力上,面临的突出问题是干部老化,财政保障乏力,“心有余而力不足”是普遍现象。乡镇职能的实际表现情况,不单看“文件”上是怎么“规定”的,更重要的是看上述“三大力量”的交互作用。

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个人简介
党双忍,生态文化学者、经济学教授。西北农林科技大学毕业。现任省人大常委会委员、省人大环资委副主任委员,曾任陕西省林业局局长。先后在省农业厅,宝鸡市委、市政府任职。出版《秦岭简史》《中国秦岭》《林政之变》《中国树…
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