乡镇改革简史

党双忍 原创 | 2009-11-08 13:37 | 收藏 | 投票

                              乡镇改革简史

  我国乡镇政府在1984-1985年恢复重建。20多年来,不断演绎乡镇改革。主要内容是:机构精简、乡镇撤并、任职交叉、选举创新、站所转制、财政统管(乡财县管)和委托扩权等。其中,最为常见的是撤并乡镇和精简机构。乡镇改革林林总总,但这两条,最为彻底,也最为有效。

  1985-2005年三次大规模乡镇调整。

  第一次:撤社建乡(1985-1988年)。乡镇数量急剧减少,乡镇行政区划频繁调整。

  第二次:撤区并乡(1991-1992年)。乡镇数量又有大幅减少。

  第三次:撤并乡镇(2001-2005年)。农村税费改革以来,乡镇配套改革再次撤并乡镇。乡镇和行政村的数量都有较多幅度减少。

  1985年全国乡镇9.1万个,1986年减到7.2万个,1992年乡镇5万以下,2001年减少到4万以下,2005年减为3.5万多个,比1985年减少了61.08%,跟1986年相比也减少了一半以上。乡域规模不断扩大,1986年乡镇平均人口1万人,1988年1.5万人,2003年乡镇达到2.5万人以上。2001年建制镇超过建制乡的数量。

  与以上三次乡镇撤并同步,乡镇也经历了三次机构改革。

  第一次:80年代后期的“简政放权”。

  从1986年开始,进行“简政放权”改革。主要是解决“条块分割”问题,向乡镇下放事业站所管理权。当时的乡镇机构不健全,功能不完备。乡镇政府‘一正二副三个兵’,即1名乡镇长、2名副乡镇长,加上1名文书、1名民政助理员和1名司法助理员。乡镇没有财政,也没有职能部门,乡镇政府难于施令于乡镇的“七站八所”。为增强乡镇政府功能,1986年9月中共中央、国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》认为,“目前,县级许多部门在乡设有分支机构,并且统得过多过死,使乡政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。”要求简政放权,健全和完善乡政府职能。凡属可以下放的机构和职权,要下放给乡。但总体上看,这次改革收到“简政”效果,但也为乡镇机构膨胀埋下伏笔。

  简政放权改革的初衷是解决“条块分割”问题,“健全和完善乡政府的职能”。但也带来不良的实践后果,(1)乡镇权力机构完备化,在乡镇建立党委、人大、政府、政协等权力机构;(2)乡镇政府科层化,乡镇政府原来的助理员设置演化为部门科室(如经贸、教育、农业、计生、民政等各种委、办、科、所);(3)乡镇站所再次条块化,特别是在实行财政“分灶吃饭”和“分税制”改革以后,有利可图的乡镇站所再次被上级政府部门所控制,只有农机站、广播站之类站所属于乡镇管辖。

  第二次:90年代初期的“转变职能”。

  90年代初期,全国进行第二次乡镇机构改革。这次机构改革的主要任务是,转变政府职能,适应社会主义市场经济需要,按照“小机构、大服务”的思路,减少政府对企业和基层的行政干预。依据乡镇社会总产值、人口和面积三个因素,将乡镇分为大、中、小三种类型,行政编制分别控制在45、 30和15人以内。

  由于乡镇机构改革按照“上级”要求进行,没有触及结构性或体制性问题,改革要求的压力解除后,很快又恢复之前状态,又“一切照旧”,甚至导致新一轮膨胀。实际上整个90年代乡镇政府机构膨胀问题一直未能得到有效解决,没有跳出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。

  第三次:新世纪的“配套改革”。

  进入新世纪之后,乡镇面临新的经济社会环境,适应农村税费改革的需要,全国实行新一轮乡镇改革,其主要任务是“减人减事减支”。主要内容包括:乡镇党政机构改革,乡镇事业机构改革,农村基础教育管理体制。

  乡镇党政机构改革的基本精神是,合并与精简内设机构、减少乡镇领导职数、精简编制和人员分流。在机构上,设置“党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室”三个综合机构。撤销乡镇政协机构,乡镇党委书记1名、副书记2-3名(其中1名兼纪委书记),乡镇人大主席由党委书记兼任配专职副主席1名,不兼任的配主席1名,乡镇政府乡镇长1名、副乡镇长2-3名。要求乡镇行政编制精简10%,清理清退临时、自聘人员和借调人员,多渠道分流机关富余人员。在这次改革全部清退了临时、自聘人员,但乡镇正式人员实际并没有减少。

  乡镇事业机构改革的基本要求是,减少事业单位财政供给人员,理顺事业单位管理体制,合理界定乡镇政府与乡镇站所的职责任务,实行“政事分开”,确立事业单位法人地位,增强事业单位生机和活力,对事业单位进行优化重组、调整布局。但实际执行中困难很大,到位情况差。

  农村基础教育体制改革的主要内容是,对农村中小学校布局进行调整,将农村中小学校教师工资上划县财政统一发放,确立了“以县为主”的农村基础教育投入管理体制。

  这一轮乡镇机构改革,精简机构的任务完成比较好。但是,促进乡镇转变职能,仍是今后的一项非常重要的历史任务。

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个人简介
党双忍,生态文化学者、经济学教授。西北农林科技大学毕业。现任省人大常委会委员、省人大环资委副主任委员,曾任陕西省林业局局长。先后在省农业厅,宝鸡市委、市政府任职。出版《秦岭简史》《中国秦岭》《林政之变》《中国树…
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