新大都市将瘫痪中央政府

　　新兴的工业社会已经对政府基础产生了另一个重要影响：它腐蚀了地方政府。它创造了一个新的社会共同体--大都市，但我们却还不知道如何来管理它。

　　地方事务必须由地方来处理。否则，它们得不到解决。如果它们在地方得不到解决，它们就会被“向上”转交给中央政府。这可以被称作“政治重力法则”--像物理重力法则一样不可避免。但是地方事务不可能集中来解决，否则它们会阻碍中央政府的运转，切实地使它丝毫无法运作，并使政府的主要任务--国家政策的制定、国家福利、司法、国防和国际政策--统统落空。正如我们所见，集中规划很快就衰退为根本无计划。

　　地方事务必须由地方来解决的一个原因是，地方事务充斥着大量的细节工作、文件工作、规章和官僚制度--特别是随着需求存在地点和最终行动地点距离的拉大，处理这些细节工作的负担也会增加。另一个比较隐晦的原因是“向上”移交的问题都需要政治内涵，而这正是地方上非常匮乏的。如果移交给上级，最简单的技术问题也会变成一个重大的哲学问题，由此面临不可解决的危险。

　　自组织化政府的最初阶段以来，我们就已知道所有这些道理。在过去25年间，我们又一次次在大型企业的组织过程中接受教训。我们今天所说的企业“分权”仅是在企业内部建立地方管理机构而已，这样在事发地点就会有合适的机构来处理和决定一些操作问题。分权的主要目的不是要使地方的、操作性管理机构更强大--尽管那也是必要的。分权的目的是要使有效的高层管理成为可能。如果不分权，高层管理就无法做它自己的工作，就会陷入大量细节的泥潭，就会在情感和个人争吵的错综交织中被撕裂成无数碎片。

　　在前工业社会，地方政府的任务很少并且简单，它们受制于稳固确立的传统。然而在工业社会中，地方政府的任务迅速多元化。它们变得高度复杂，在规划和执行时需要技术知识和专业能力。它们也发挥着巨大的影响；如果没有交通系统，没有有效的排水和供电系统，更不用说没有有效的教育系统，工业社会都将崩溃。

　　因此，较之于其他社会，工业社会更需要强大和有效的地方政府。但是，在每个经历了工业化历程的社会中，地方政府都已崩溃；因此，地方政府余留下的任务就不可避免地落在了中央政府的肩上。

　　这通常看上去好像中央政府有意伸张新的权力。这种观点在传统左翼（确切说是法国革命）那里得到加强，他们不信任地方政府，他们倾向认为中央政府更划一、更进步和更理性。在左翼传统的众多荒唐想法中，再没有比执迷于中央集权化更强大的了。在他们的众多观点中，再没有比以下信念更盲目的了，即中央扩大对地方事务的控制代表着审慎政策的成功，而非政府无心的失败，如果不是破产的话。

　　可以确定，工业社会中的中央政府必须强大。因为它必须做许多早期政府未曾梦想过或可能未曾听说过的事情。但是，正是因为它必须强大，工业社会中的中央政府必须脱身于那些需要地方知识、地方决策和地方行动的工作--同样的原因，大企业的高层管理为了要强大，就必须通过分权给负责运作单位的地方经理来脱身于那些操作性决定。在今天的中央政府中，再没有比法国中央政府承担更多地方政府职能的了；实际上，地方政府在法国几乎不再存在。不过，再没有比法国中央政府更明显臃肿和更虚弱的了。在很大程度上，这是因为地方焦点、事务和偏见主导了国家政府的各个层面，也是因为它们制造的政治和情感狂热。

　　在工业社会中，地方政府危机的一个主要原因是，工业社会的居住单位不是村庄，甚至不是城市，而是大都市。大都市并不仅仅是一个非常庞大的城市，它与城市有着很大的差异。

　　大都市不能限定在预定的政治或行政界限内。它迅速地穿越了所有这些界限，不管是城市的、县郡的、行省的、州邦的还是国家的。它的界限并非固定的而是变化的；总之，它们随任务的不同而不同--如学校的、供水的、交通的、污水处理的和供电的任务。

　　自从英国中部工业城市的迅猛发展在一个世纪或更早以前产生了第一次地方政府危机以来，每一个工业城市都已变成了大都市。所有这些大都市--纽约、旧金山、伦敦、莫斯科、东京或约翰内斯堡--都超越了任何既有的界限。工业社会中所有的较小的都市也是如此。

　　工业大都市中的经济生活和社会生活在一定程度上相互依赖，这在早期的前工业社会是不被知晓的。当然，提供公共服务通常是城市存在的基本理由，这些公共服务包括公共防御、公共法律和司法、公共市场、公共货币、公共度量、公共教会甚至是公共信仰。但就基本经济活动而言，一个古代雅典或18世纪伦敦的石匠完全独立于一个制革工或纺织工。但今天，在一种前所未有的程度上，所有职业都依赖于公共服务和机构，并且它们之间也相互依赖。

　　因此，大都市在组织活动和提供服务时必须跨越和超出任何传统的界限。甚至美国的“独立”州也不再是非常地方化事务（例如，建造高速公路）的有效管理单元。

　　新泽西州正在建造一个有效的高速公路系统，但这对邻近的纽约州、宾夕法尼亚州、马里兰州和特拉华州则仅意味着更糟糕的交通问题。新泽西州的新建道路有着强大的承载能力，将司机和车辆引入了这些邻州，而它们的道路设施早已超载和不堪重负。现在，工程师们在讨论以“东岸大都市”作为高速公路和供电规划的“最小”单元，其范围从缅因州的勃兰特到弗吉尼亚州的诺福克，涵盖了5 000万人口。但是对于供电也必须考虑一些高度地方性的问题，如发电厂的烟尘对公众健康、空中交通，甚至对那些为大都市居民提供食物的农业基地造成的影响。

　　今天人们越来越关注大都市生活的社会和文化问题。我们担心乡村被大都市扩张所摧毁，担心旧城市中心随着大都市向郊区推进而衰落。我们关注在僵死的、整齐划一和比邻而居的农场式房屋里的单调乏味的生活。我们想知道癌症、心脏病和精神病的增加是否说明了大都市生活的紧张。我们抱怨交通问题，抱怨不堪重负的公共服务，抱怨高额的地方税。

　　大都市的确反映了现代文明的基本问题。它很可能有着一般城市的所有传统问题，而没有它们的任何优势。它不能解决任何问题，甚至都应付不过来，除非它有一个有效的政治机构进行公共决策和行动。今天的社会科学家时兴贬低政府的重要性，转而强调社会、习惯和文化的角色。但是，如果没有正式的、系统的政府结构，所有这些都是迟缓的、混乱的和无效的。

　　今天的大都市中还没有真正的政府。地方政府的传统机构与新任务不相适宜。这是大都市文明和大都市文化最基本的问题。但这也是国家政府危机中的一个重要因素。因为大都市中没有有效的地方政府，地方问题不可避免地困扰着中央政府，这将瘫痪中央政府。