修订预算法须突出绩效权责编制原则
2014年，全国人大常委会委员长张德江
大家知道，人大及其常委会审议批准财政预决算方案，是国家法律赋予人大的神圣职责，一定程度上，对预决算审议的力度就代表了人大财经监督的力度。然而，由于现行预算草案项目太粗、太笼统、出台时间太迟、执行调整太频等原因造成的监督不到位、不深入、不规范问题，也同时使人大对预算资金使用与效益的审议监督只能根据粗略预算报告掌握在“八九不离十”之间。该问题的存在，严重地影响了人大财经监督的严肃性，影响了预算执行的约束性，增大了预算支出的随意性，增大了滋生腐败的可能性。预算的模糊，必然导致监督的困惑。欲切除预算资金管理中的这一“毒瘤”，就必须施以“手术”更新部门预算机制——实行“绩效权责预算编制法”。其精髓可概括为十六字：预算早编，项目细化，绩效清晰，权责明示。
所谓绩效权责制预算就是指严格按照绩效权责内容来细化编制部门预算的制度。具体地讲就是部门预算中的每一笔资金都要具体编制出用到那个项目和应该达到的质量、数量标准及用款职责，即一个项目包括用多少资金、用到哪、具体干什么、谁负责管理使用等必备内容。其特点是“预算项目细化，财政资金量化，社会绩效亮化，用款职责强化”。细化，要求列示资金用途的类、款、项，甚至细到某个阶段的某个环节或某个品牌的某种型号；量化，要求注明办什幺事或办到什幺程度需多少钱，具体到以“元”为单位；亮化，要求把办事的效果，花钱的效益明明白白地公布于众；强化，要求列示各预算项目所能达到的预期质量与数量指标及其未来效益的办事者的职责。此法编制出的预算，不仅能反映每项资金的用途去向，而且还能反映资金运用的效果；不仅能说明资金去干什幺，由谁干，而且还能说明开支为了什幺、干成后能怎幺样；不仅能呈现出项目与资金的有机结合，而且能呈现出项目与资金的一一对应关系，体现“一个萝卜一个坑”的管理模式；不经能体现出权力就意味着责任，花钱就意味着效益，投资就意味着收获的理财观念，而且能使每笔预算都要在“投入产出效应”的轨道上运行，使每一分钱都能在“多投入少产出等于浪费，有开支无效益等于犯罪，低消耗高效益才是工作”的现代判断标准上掂量。防止出现“上级拨款我来花，花完不问你我他”的错误认识，给爱玩权术挥霍浪费者套上了一道亮晶晶的“紧箍咒”。
一、突出绩效权责透明编制原则的必要性
1、有利于依法办事、严格执法。按国际惯例：“先有预算，后有支出，支出符合预算”是各国财政预算编制管理通行的规则，也是依法理财原则所要求做到的。在我国，虽《预算法》中有“各级政府、各部门、单位的支出必须按照预算执行”的明确规定，却因沿用过去“老掉牙”的预算制度，预算草案的批复、出台一般要延至当年三、四月份，有的县级政府甚至拖到五、六月份，才能在本级人代会上得到批准，这样就致使国家严肃的法律、法规在执行中屡屡受挫，大打折扣。人大要不折不扣地审议好预算，预算方案必须在新预算年度开始前出台亮相，收支项目必须细化到具体项目、具体环节或部位，并列示预期效益与权力责任，才能进行实质性监督，才能保证日后资金使用“对号入座”，并在“岗位成才”，才能使保质保量圆满完成预算任务的口号化为行动贯穿到预算编制审批、执行、验收全过程，才能使有量无质等于浮夸，有质无量等于浪费，有开支无效益等于犯罪，少开支高效益才是工作的现代理念深入人心。
2、有利于完善预算管理。突出绩效权责透明原则，细化预算编制，可以打破沿用多年“保基数加增长”的传统固化预算分配模式，有利于从实际出发安排有限的财政收入到最需要资金的地方去发挥无限的作用，可以减少或避免用款单位的理想预算与实际预算过大差距而形成的“胖猪瘦猪都哼哼”现象，有利于克服暗箱操作下形成的“围绕数字造项目，争取资金缠财政”经验主义的人治化不正之风。同时由于预算项目、预算支出的法定性，可以有效防止因“一把手”调整而出现前任官员临撤突击花钱、后任官员新任要新开工上项问题发生。
3、有利于进一步增强国家财政职能。过去预算管理透明度低，公开性差，层层留机动财力，各部门不知道财政有多少钱，也更不知道落到自己头上能花多少钱，于是“会哭的孩子有奶吃”便成了“跑钱”的同义语。各级领导的条子，部门追加预算的申请报告，用款单位领导者的面子便一个接一个地涌向财政，财政部门苦于对各项事业发展的支持，苦于能一碗水端平，不得不将主要精力放在日常“迎来送往”应酬、应付追加预算，审核不断变动中的平衡上。于是乎，就有了日复一日，年复一年忙追加；预算中调整，调整中预算再平衡；一年预算，预算一年穷应付等等预算编制工作真实写照的顺口溜。突出绩效权责制透明原则，可以变过去资金分配的“暗箱操作”为今天财政预算的“阳光作业”，变过去各部门缠着财政要钱花为现在的财政盯着各部门怎花钱，变过去讲消费头头是道为今天谈效益精打细算，以让财政部门领导彻底摆脱整日应付方方面面要钱报告的烦恼，腾出更多的精力检查资金运行情况，强化财政的监督职能。
4、有利于细化预算，体现绩效、明确职责。突出绩效权责透明原则，是改革预算管理方式的本质体现，它是对原来预算编制粗放，资金分配不透明管理方式的挑战，是对“家长制”理财行为的革命，是国民经济再分配中的阳光工程。要把纳税人创造的财富合理、合法、公开、公正地应用到三百六十行各把刀的“刀刃上”，必然要求编制预算项目明细到这三百六十行的把把刀刃上，明细到把把刀刃应负有的职责上，明细到把把刀刃应产生的预期效果上。换句话说，细就要细到干什么事需花多少钱，怎么花，必要性如何，预期效果怎么样，花钱过程中职责怎么样。要做到这个“细”字，必须在时间上叫响一个“早”字，以给预算编制留下足够的预测、前瞻时空，这样才能让操作者跳出过去那种在仓促的时间内搞仓促的预算背景下所残留的阴影圈，才能显示出好事多谋的良好效应。一言以敝之，早是细的前提条件，细是早的目的，实是细的目标归宿，无早则无细，无细失早意，无实细无用。因此，编制早、项目细、绩效明、职责清就成为绩效权责制预算法的编制特点。
5、有利于进一步规范财政审计的标准。纳税人的钱被税务部门征缴叫税收，转达到国家金库叫财政收入，财政部门编入支出预算且经批准后就叫经费或资金，用于公共事业、维持社会正常运转。这一征缴分配过程也就是财政审计之监督对象，其审计依据就自然成了国家税法和人大批准后的预算方案，审计目标主要考查是否按照批准的预算执行，监督运行情况是否达到了预期目标并产生了应有效益。而现行预算草案由于先天不足，后天抄来抄去，审计的尺度变成了“橡皮筋”。一是预算出台太晚，往往是收支发生已开始几个月甚至半年，预算方案才姗姗来迟，试问这段时间内无预算却先行支出的根据何在？二是预算调整无序，常常是“预算动手搞，调整序幕开，资金早花干，年终补批忙”，审计面对这种“年终对照决算调整预算，调整方案说说算”的人为决算实现法只能望而兴叹！三是预算编制过粗，财政部门习惯于先定支出类别，执行中再定支出项目，随用随批的管理办法。对这样的预算执行进程进行审计，无法按“对号入座”的标准对支出合法性进行界定，不得已只能掌握在“八九不离
二、绩效权责预算方法编制原理
㈠.编制时间安排。一般为本年预算上年编，下年预算本年编，一年压一年，依次类推。这就是说，预算执行年度和预算编制年度是一个预期周期内的二个不同年度，相差一年，二者为因果关系，不能倒置，倒置等于违法。
㈡.编制组织形式与方法步骤
1.各部门编制本部门预算草案。凡是直接与财政部门发生经费领拨关系的一级预算会计单位在不考虑原来项目、不顾及历年基数的前提下，将自身及所属单位预算年度实际所必需的前瞻性人头经费、公用经费和建设修缮开支等一切可以预见的必要支出因素，按事项的轻重缓急分类分档逐项测算论证，而后将论证后的预算按类、项、款分别详细列示资金数额与用途及效益，即资金要再细化到各项目这把刀的刀刃、刀身、刀背、刀把上，同时对应列出各项具体支出应产生的事业成果与应取得的社会效益，最后再加一项“不可预见费用支出”,以此作为本部门预算建议草案向同级财政部门请示报批。需说明一点,该项“意外性支出”不下拨，由财政部门统一掌管、统一调配、统一作为追加意外支出的准备金，当年非经法定程序不得动用，结余向下年累积。
2.财政部门采用综合平衡法统筹编制本级汇总预算草案。(1)财政部门在全面审核、综合平衡各部门预算建议草案的基础上，根据本级财政预算年度的可用财力，本着量入为出原则，按保证国家及社会正常运转所必需支出的先后顺序，对各预算部门下达预算最高控制线作为预算草案批复数。(2)而后预算部门再据此批复数编制正式预算草案上报，最后由财政部门审核后汇总编报本级财政预算草案并附带部门预算草案，报人代会审批。
3.人代会根据报批的预算草案及其应实现的事业成果与应取得的社会综合效益结合当地的实际情况逐一进行审议，审议后再决定批准与否或提出修订议案。
㈢.运行管理。绩效权责制预算法的运行包括编制、审批、执行、决算再审批五个紧密联系阶段。编制是前提，审批是关键，执行是过程，决算才是结果。它们完成一个运行周期需要跨越三个日历年度，从纵向考察，五个阶段界限分明，流水作业，连续不断；但从横向来看,不同周期的五个阶段互相交叉、彼此重叠、同时存在。其管理模式可概括为“一个萝卜一个坑”成“一一对应”关系，有萝卜就有坑，有坑也应有萝卜,不存在没坑的萝卜，也不可能有无萝卜的坑。如将此经作种田,预算编制就要规划出哪块田播什么种,长多少苗,长成什么样.如此一来,预算资金这个种子，应使用多少点在哪块地域的哪个位置就变得一目了然;财政决算这个记录秋收果实的帐簿,究竟能不能和预期绩效”前后呼应”也变得明明白白。让人民代表就此来检验整个生产及果实生长状况，来分析生产、开花、结果的整个管理过程同预期效果之间的一致性和必然性，来根据过去的经验教训绘制未来美好蓝图也就变得迎刃而解。此模式可以有效防止预算管理“只定剧院，不定座位”所带来的种子未能对号入座而产生的混乱，避免无序化运作。
综上所述，只有突出预算编制的绩效、权责、透明、高效等细化原则，才能使每一个人大代表都能看明白财政有多少钱，都能弄清楚办什么事需要多少钱，都能心装“一杆称”来权衡花钱办事的利弊得失；只有人大代表手中拿到的预算草案突出了绩效权责透明原则，切实做到了人人看得懂，个个说得明，才能使预算草案到了代表手中有看头，到了代表口中有嚼头，到了代表脑中有念头，到了代表会上有议头；
只有画清楚每个预算年度的收支“葫芦”有多大，写清楚“葫芦里装有什么药”，才能在代表脑中分析“葫芦里的药”的优劣，才能对葫芦里的药的最终取舍“拍板定案”；只有对预算草案的审议做到入木三分，才能跳出“编制摆形式，审议走过场，资金随意批，项目凭兴趣，效果无人理”的怪圈；只有断绝形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风的“滚滚”财源，才能纠正个别人私欲膨胀的讨好迎合心态，才能有一切公共开支由人大代表说了算的结果！
预算的清晰、透明，必然带来监督的规范、高效；监督的准确到位，必然带来做事的尽责为民；认真负责的行政环境，必然带来纳税人的钱全部用到纳税人幸福指数的刀刃上的实效；民生为重的用财理念，必然带来的不会是也绝应该是中看不中用的“面子工程”。
