社会资本参建高速公路PPP模式的探索和思考

荀昭杰 原创 | 2016-12-15 14:55 | 收藏 | 投票
关键字:高速公路 社会资本 PPP 

          P P P模式是政府与社会资本基于某一投资项目、以合作多方参与,以实现“双赢”或“多赢”为目的的合作形式, 其核心是政府与社会资本之间建立长期稳定的合作关系,以合同为基础实现风险共担、利益共享,参与各方可以实现比预期单独行动更为有利的结果,实现“帕雷托”最优、总体收益最大化,即社会效益最大化。

助力社会资本转型升级

P P P模式服务基础设施和公共领域,是投融资体制机制改革的创新发展方向,也为具一定实力的大型建筑企业实现升级发展,提供了广阔的市场空间和强劲的动力。

企业由产业链低端向高端迈进,逐步实现了产业升级,促进了企业发展。在产业链条上,过去的传统建筑企业处于产业链低端,通过投融资带动,可直接进入了产业链的高端。在盈利模式上,传统建筑企业从过去赚取工程承包费的一次性盈利,变为通过长效项目收费管理运营,获取长期稳定的盈利。通过高速公路PPP项目的带动,传统建筑企业从产业链低端的“建造者”,华丽转身为产业链高端的“投资者+建造者”,实现了从“打工到老板”的转变。

如果投资是高风险低收益,而且没有政府的财 政补贴,那么就没有社会资本愿意投资公路建 PPP项目。顾枫/摄

企业在市场开发和订单获取上,逐步实现了由单一模式向多元模式迈进。在投融资带动下,传统建筑企业通过单一的传统投标获取订单的状况得以改善,订单获取渠道逐步实现了多元化:投资、设计、建设、运营、维护、服务等全产业链一体化项目逐步增多;除征地拆迁费用外,项目投资可全部转化为企业的新签合同和营业收入。此外,通过大量参与高速公路PPP项目,传统建筑企业在项目所在区域市场确立了优势竞争地位,也为拓展其他业务创造了条件。

企业在创效空间上,逐步实现了由施工承包的微利,向基建产业链合理利润空间迈进。当前建筑市场竞争激烈,传统的工程承包业务一直是微利维持状态。在高速公路PPP项目这一新型投资模式的带动下,为传统建筑企业获得了更为合理的盈利空间。

准经营性高速公路PPP项目,不但具有巨大的社会效益,在政府给予一定可行性缺口补贴的情况下,投资主体也能够获得较为合理的投资回报。

公私双方应尽之职

P P P模式对政府部门转变,就是从原来的购买“产品”,转变为长期购买“服务”;对企业的转变,就是从原来的一次性提供一项或几项资产,转变为复合的、长期的“产品或服务” 交付。高速公路和其他一些PPP项目在项目运作与管理上,还存在一些亟待深入分析和研究的问题。

P P P模式政府与投资人是利益共同体的关系。传统投资模式,政府的角色是“出资人+监管者”,企业的角色是单一的“建造者”。在PPP模式下,政府的角色转变为“合作方+监管者”,企业的角色转变为“合作方+建造者”。PPP模式下的合作方(即政府与投资人)都是PPP项目的受益人,政府与投资人形成了利益共同体,政府受益于投资促进地方经济增长、解决当地就业和财政增收问题;企业受益于投资的长期收益,分享当地经济增长带来的项目收益和政府补贴。

既然合作方是利益共同体,就要求作为合作方的政府,为企业提供尽可能多的优惠政策(如减免税政策),让企业获得合法合规的投资收益,协助企业解决难以解决的问题,如征地拆迁及与当地的利益纠纷等。另一方面企业作为投资人,要负起应尽的责任,要维护地方稳定,要按时缴纳税款,要尽可能多地聘用当地人在投资企业就业,负起支持当地经济发展的责任。只有PPP合作方政府与投资人共同努力,PPP项目才能进展顺利。

实现资金的良性循环是PP P模式的关键。首先是PPP项目的资金来源问题。PPP项目融资渠道要实现多样化,既要拓宽国内融资渠道,也要放开海外融资渠道。目前融资渠道比较单一,基本上只有银行和产业基金两种融资途径,大部分产业基金也是银行控股,实际上融资的主要渠道还是银行。前些年,地方政府和传统建筑企业都追求高增长,因此政府和企业的资产负债率较大,杠杆率较高,自有资金普遍紧张。融资渠道不通畅,资金来源问题不解决,PPP模式的项目发展难度就很大。

另一方面,社会上大量的民间资本和海外资本,却因为找不到合适的投资路径,只能存放在银行或购买收益极低的理财产品。如何让“躺下睡觉”的钱活起来,把民间资本、海外低成本资金,依法合规地引入PPP投资领域和投资项目,特别是投资收益相对稳定的高速公路PPP项目,需要政府和投资商共同努力,大力实施投融资方式创新。

P P P 模式的资金回收要得到保障。PPP项目就是要通过使用者付费与政府财政补贴相结合,让社会资本得到合理的投资收益。这其中,PPP项目的定价及其调整机制是核心和关键。高速公路作为准经营性PPP项目,特别是在老少边穷地区的大部分PPP项目,仅通过收费收入不能完全收回全部投资与运营成本,这就需要国家、政府给予一定的补贴,从而让投资人获得合理的收益,吸引投资人投资高速公路PPP项目。

国内PP P项目来源正从发达地区向蓬勃发展地区转变。根据近期对投资项目的调研、论证发现,发达地区适合并能够采用PPP模式的好项目已经不多了。近期发达地区推出的高速公路项目,因为受投资成本增加、车流量不大等因素的影响,项目的经济价值普遍不高,特别是在项目培育期(即运营初期)经济性更差,需要政府给予一定的收入缺口补贴。

现在国内蓬勃发展的地区,如西北地区,特别是“一带一路”沿线地区,随着经济快速发展,好项目逐渐增多,过去认为车流量不多的项目在向好的方面转变,快速发展地区的高速公路PPP项目对社会资本投资的吸引力在不断增强。

P P P项目要有合理的风险分担机制。PPP项目是政府与社会资本合作的项目,如果项目出现了合作方都不愿意看到的风险,那么政府和投资方要进行合理的风险分担。在PPP模式运作下,如何找到一种让政府、社会资本及使用者之间都能满意的分担风险机制,需要PPP合作方、投资方共同深入分析、反复论证,需要各方平等友好沟通协商。利益共同体的各方都需要在收益分配、管理理念和方式方法上变革与创新。

社会资本面露难色

近年在高速公路PP P项目实施过程中,投资高速公路的社会资本面临一些严峻的难题和挑战。

市场竞争激烈,低价中标的PP P项目投资收益难以保证。高速公路交通基础设施项目,兼具公共产品的特性,投资规模大、回收周期长、收益不高,且风险较大,加之目前PPP模式运作与管理不够规范、投资回报机制不健全、各个地方政府的操作模式千差万别。按照常理,PPP项目存在这么多风险,投资收益应该高一些,才能抵消风险获取收益。但是恰恰相反,目前PPP项目市场竞争激烈,企业都在以较低的价格获得项目。企业以较高风险投资获取较低的收益,将导致社会资本的投资积极性普遍不高,政府不作出一定的承诺,社会资本就不愿意冒险投资。

融资渠道受限,投资资金不足。

建筑企业完全靠自有资金去融资,采用银行借贷的传统融资方式,路会越走越窄。融资渠道必须得到拓宽。专业保障方面,PPP项目要求从资产评估、定价机制、评估论证、融资筹划、风险管控、运营维护等多方面储备人力资源,涉及投资全过程各个管理环节,专业性强,涉及面广,整合度高,对中国铁建这样的建筑集团来说,都是一个严峻的挑战。

政府对投资企业关心不足,企业担心投资收益难以保障。在PPP模式下,政府和社会资本是利益共同体,共同体的本质在于各方秉承契约精神, 平等协商、风险共担、收益共享。但在实践中往往并非如此,由于种种原因,政府往往表现强势,企业处于弱势地位,企业应该得到的政府与社会关心不够,对投资收益存在较大担心。

显著表现在,社会投资较早的处于运营期的高速公路项目,运营近10年,人工费、运营维护成本持续增长,可是收费标准却一直未曾上调,政府不关心提高收费单价问题、节假日免费通行问题——未与投资企业协商,就实施高速公路节假日免费政策。

投资项目前期评估时,节假日的收费收入是平时收费的几倍,节假日企业不能收费,投资企业还必须保障比平时多几倍的车辆安全通行。企业在节假日失去的收益如何得到补偿?

如果节假日不收费,那么平时收费单价是否应该适当提高?如果不提高收费单价,是否应该延长收费期限?这些关系到投资企业切身利益的问题,政府和社会关心远远不够,打击了企业的投资信心。

在实施PP P项目实施过程中,一旦遇到征地拆迁钉子户(既包括个人也包括当地企业),就涉及到社会稳定问题,完全靠市场解决不了。政府不出面,问题就难以解决。而解决这些问题往往要耽误很长的时间、要在预算外多增加征拆投资,这些额外增加的投资成本,企业往往难以得到合理的补偿。

有变化才有发展

困难和问题的存在,加之受PP P项目过程复杂、准备周期长等多种因素的制约,致使前PPP项目“唱得多”,落地难、签约率不高,在一定程度上制约了PPP模式的进一步推广发展,因此需要进一步调整。

亟待完善运作模式

目前,一个完整的PP P模式的项目,运作周期较长,涉及的领域、专业、部门较多,特别是前期准备,半年时间是比较短的,也存在几年时间准备的案例。实践中PPP模式更是各具特色,计算投资回报具有很大的不准确性,合同模式极难统一。同时,影响PPP项目因素和遇到的困难千奇百怪。中国本土企业尚面临如此难题,那么不熟悉国情的外国企业,又如何能来投资我国的PPP项目?中国又怎么能吸引外国资本?

在实践来看,从业人员迫切感到PPP模式需要统一,对操作中遇到的问题需要归类,要建立法律法规保障PPP各方利益,否则很难做到有效推广。当前,PPP模式的推广从政府到企业,主要靠责任心、靠使命感在驱动,这样很难大力推广PPP模式。国家要下决心规范PPP项目的运作和管理,使PPP项目模式有法可依,在法律法规下有效运作PPP项目。

出台全过程PPP运作标准与规范

P P P项目涉及的部门和单位比较多,有利时很多部门都想参与,解决困难时很多部门都想推诿。解决问题的关键在于,总结近几年PPP运作的实践经验,出台一套可以适用于全过程的、系统的PPP运作体系与标准规范,就像在国际通用的菲迪克条款一样,来完善PPP模式。目前,国际通用的高铁技术标准,就要采用中国技术标准了,这是中国高铁对世界的贡献。不远的将来,总结中国的PPP经验, 中国完全可以出台一套世界性的PPP标准与规范,让所有参与运作PPP的各方都有一个统一的标准。把中国的PPP标准推广到世界,就是中国对世界PPP作贡献,这样有利于中国企业和投资商开拓“一带一路”沿线及世界其他国家的基建投资市场。

坚持市场化运作并保证一定收益

P P P模式的项目,是基础设施及公共服务类项目, 普遍投资规模较大, 投资周期较长, 收益测算较困难,如高速公路等投资项目,长期收益要跟随市场和地方经济的发展而变化。吸引社会资本采用PPP模式投资高速公路项目,政府推出的项目条件要有足够的吸引力,才能让社会资本建立投资信心。

因此,政府推出PP P项目,要保证项目的质量,提高项目的知名度,保障合作方有合理回报,要建立风险分担机制,让长期投资有一个合理的投资收益;也要有股权转让机制,让投资方可以合理转让、合法合规退出,投资权益要有保障。PPP项目要物有所值,投资方才能有信心,项目才能有市场, 商业运作上才可行。

利益机制无保障、风险分担机制不健全、退出机制不明确,项目就谈不上有吸引力,无吸引力就谈不上引入社会资本。尤其在保障投资者合理回报方面,要平衡各方利益,充分听取合作方建议,建立合理的定价收费机制和调价听证机制,项目自身收费低时政府补偿要及时到位,补偿的方式可以多样化。P P P 利益保障机制健全起来, P P P 项目对社会资本的参与积极性就能提高, P P P 项目成功的希望就大。

走融资创新之路

“十三五”期间,我国将改建新建高速公路通车里程3万公里。2016年,预计全国将新增高速公路约4500公里,国省干线改扩建约1.6万公里,公路建设投资规模在1.65万亿元左右。高速公路投资建设市场巨大,对资金需求巨大,建筑企业的自有资金毕竟有限,只有走融资创新之路,引入大量的社会资本和海外资本,才能源源不断地投资于高速公路项目。

投资模式的创新是无止境的,需要政府、企业、金融机构和民间资本各方共同努力寻找创新之路。因此,建议国家适度放开非银行的金融行业,加大融资创新力度,以股权融资为主,开放金融创新手段,包括应收账款买断、资产证券化、资产置换等,创新社会资本进入的方式和途径,引入信托资金、保险资金、产业基金、互联网金融、产融结合等融资模式,多渠道吸引社会资本特别是民间资本和海外资本投资高速公路。只有让社会资本、国外资本,更好、更多、更顺畅地进入高速公路PPP项目市场,我国的高速公路建设才能更快捷顺畅。

不断加大政策扶持力度

优质的高速公路项目可以通过收费,实现项目自身资金流循环,投资人才能获得投资收益。收益不足的高速公路项目,政府要加大扶持力度,吸引社会资本投资,PPP项目存在前期一次性投资规模大、建设成本高、回收期长、投资回报不稳定、风险分担机制不健全等问题,如果政府政策扶持力度不到位,一般难以满足企业投资回报的要求。

地方政府在有限的财力上,只有优先对PPP项目给予收入缺口补贴承诺、保证项目收益具有一定的持续性,并给企业提供增信,企业的投资回报才能得到有效保障,投资项目才能最终落地。为此, 建议从政府层面,进一步加大对PPP项目的政策支持力度,为企业提供增信支持,帮助企业度过收益难关,与企业共同应对和处置风险,树立社会资本的投资信心,共同做成PPP项目。

注:本文发表于《中国公路》杂志2016年第19期,编辑更名为《社会资本眼中的高速公路PPP模式

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个人简介
荀昭杰,又名“荀照杰”。出生1965年,曾就学于石家庄铁道学院铁道工程专业、吉林大学金融专业、中国社会科学院研究生院投资管理专业在职研究生班、澳门科技大学研究生院综合工商管理硕士班毕业,北京师范大学在职工商管理博士…
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