浅谈中国新型城镇化融资问题
胡占华
新型城镇化是国家重大发展战略强力推进了经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”建设综合进程，新型城镇化和科技创新是我国经济发展的主要推动力。2013年12月中央城镇化工作会议提出新型城镇化的重大发展战略，2014年3月发布《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，在未来7年我国的新型城镇化建设计划将耗资人民币42万亿元，我国的城镇化建设规模在人类历史上是空前的，必将创造巨大的消费需求，这将改变我国的经济结构并推动国家的全面发展。如何在经济转型期为城镇化建设融资是政府、企业所面临的重要课题，这关系到国民经济的稳定和经济可持续发展。
一、 发展地方债券市场支持新型城镇化
从我国的地方金融形势看， 当前我国主要由地方政府（而不是中央政府）负责为其各自所辖区域的发展计划融资，简而言之：“地方政府仅掌握国家50%的财政收入，却要负担80%的财政开支。”在过去，由于这种收支不平衡状况的存在，地方政府需要以银行贷款和卖地收入弥补财政收入的不足，以筹集足够资金支持其城市发展。地方债券市场的扩展历史上（2008年以前），地方政府借贷的来源主要是传统的银行系统，不过在过去5年中，非银行金融机构，如信托公司的兴起，已改变了中国金融市场的面貌，信托公司一般提供短期贷款（两年或更短的时间），并且利息较高（在很多情况下高于10%）。根据2013年的审计，受监管的银行贷款仅占地方政府整体借贷的63%，较2002年的99%大幅下滑，相比之下，2013年信托管理资产达人民币8.9万亿元，较上年增长69%。为了监控不断增长的债务规模，中国人民银行于2014年1月宣布将全面掌控地方政府借贷风险，彻底清查信用不佳或风险较大的地方政府融资平台，同时积极推进地方债券的发行准备工作。作为中央政府地方债券试点项目的一部分，江苏省、山东省、浙江省、广东省、以及上海市和深圳市曾被授权发行地方债券。由于该试点项目是由中央政府所支持，因此也会在一定程度上获得中央政府的担保。近期政府发布的政策文件显示，在深入了解债券市场运作规律并吸取了试点项目的经验教训后，更多的地方政府准备发行地方债券，未来发行债券的城市，其覆盖面将更广。地方债券将成为重要债务处理工具，使地方政府能够获得更大的财务灵活性，以处理如信托贷款这类利息高昂且还款期较短的债务。中央政府必须保证更开放、透明和责权明确的债券市场环境，对于地方政府来说，地方债券不仅是实现债务种类多元化的工具，还可以用于优化地方政府项目（如桥梁、公路、地铁和学校）的偿债周期与项目周期的匹配度。如今的市场环境适合引入一个受监管的地方债券市场。一些地方债券的利息几乎和国债相当，这与信托贷款的高昂利息形成鲜明对比。目前，大部分的债券是在银行间市场中发行，为了吸引和鼓励更多元化的投资，中央政府需要做出更大的努力以保证地方债券能够根据债券的内在风险特性得到公平的评级。
二、 给予地方政府部分税收权利支持城市运营商
地方政府为城镇化建设项目融资所面临的一个主要障碍是难以获得稳定、可持续的财政收入以支持投资活动。在当前中国的财政体系下，地方政府只能获得当地的一部分税收，除卖地以外收入的来源有限。为了推进在地方层级的改革，中央政府应放权给地方政府，使其能够征收某些税项，例如授权费、车辆税和物业税。
允许地方政府开征商业和住宅物业税是列入当前考虑范围的最重要选项之一，与其它相对不可持续的财政收入相比，物业税收入更稳定，可以被用于城镇化建设项目的开支，用于政府补贴支持城市运营商从事公共服务事业领域经营，在政府总体城市规划发展战略架构下，依法运营城市资源，根据企业所具有的资源、能力、外部环境，通过技术、方法、工具把政府战略远景使命具体化、目标化、产业化、效益化，追求政府、城市运营商、居民三者价值和利益平衡，实现城市整体价值最大化和城市竞争力提升及美誉度提升。三者关系中，政府是最高战略决策主体、城市运营商是运营主体、居民及企业政府是消费和利益主体。下面是新型城镇化社会资金运动图
新型城镇化社会资金运动图
政府作用： 通过税收政策、货币政策、政府支出及控制的资源资本化资金化运作，积累社会公共财富和国民财富支持城市运营商。
城市运营商运用自己拥有的或授权支配的资源向金融企业、金融市场融资并向政府、企业、居民提供公共服务产品。政府、企业、居民是不同层次的消费主体支撑新型城镇化发展实现。
三、 加强地方政府、城市运营商与私人企业资金合作
加快PPP模式的应用 ，PPP模式（公私伙伴关系，The public-private partnership）是公共部门城市运营商与私营企业双方联手，提供以前仅依靠公共部门城市运营商所提供服务的一种合作形式，PPP模式对于我国来说不是新鲜事物，自上世纪90年代中期以来，在我国各个领域都存在这种运营模式。PPP模式的主要优势在于公私双方能够分担风险，并且有利于提高项目运营及提供服务的效率。最近，中央政府大幅度加大了对PPP模式的支持，特别是在公共
基础设施建设和城市公共服务两个领域。所谓公共基础设施项目
包括铁路、公立医院、职业学校和大学；城市公共服务包括城市
公路交通、污水处理和能源供应。通过引入如特许经营、竞争性
定价、财务补贴等透明的市场化操作方式， 在PPP模式下，城市基础设施建设项目能够吸引更多私人资本。在过去，PPP模式在我国面临一定的市场风险，由于这种模式存在长期性，因此以这种模式实施的项目不仅需要地方政府当前的支持，并且在整个项目周期或服务周期内都需政府进行支持，然而我国地方的主要官员通常5年就换届，如果新任政府的主要官员不支持正在进行的PPP项目，此类项目则将面临很大的政治风险。如果通过PPP模式吸引国际资本参与我国城镇化建设是一个“终极目标”，中央政府应了解，在国际投资者眼中，政治支持必须是透明和有法可依的。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》指出，我国政府正采取措施，试图将地方官员的考评与项目的长期绩效相结合，此外，政府还需建立法律规范体系，包括国家监管和争端处理机制，建立更为透明的法律环境，以更好的保护私有投资者的利益。扩大地方政府权力有利于更有效地为城镇化计划融资，国务院于2014年4月举行会议，将80个新的基础设施项目开放给私人投资者，这是引入和鼓励市场竞争机制的重要一步，同时说明中央政府已经意识到地方政府负债增加，因此努力寻求扩大融资渠道的解决方案。中央政府的这一举措将促使地方政府进行改革，引入新的财政模式，通过市场机制实现融资方式多元化，获得更稳定和多元化的资金来源，同时减小对高利息的短期借贷和卖地收入的依赖。地方政府应建立可稳健发展并开放透明的地方债券市场，加强税收和预算管理以支持新型城镇化项目，同时应加大力度保护PPP模式下的私人投资者的利益。通过以上这些措施，地方政府对城镇化建设项目的管理支持能力也将得到提升，此外能否动员更多私营企业参与城镇化建设项目的融资、建设和运营中来也至关重要，为此政府需要在政府导向和吸引私营部门的参与之间取得平衡，这也是培养市场可持续发展能力的关键所在。我国近期的改革强调了中央政府的目标：即希望地方政府提高为公路、学校、医院、发电站和水处理等公共设施项目进行融资的能力，而这一能力对于支持和保障中国城镇化建设顺利进行是不可或缺的，此外在推进城镇化建设的同时，也应重视环境保护以保证国家可持续发展的能力。
四、农村集体土地征用与城市土地征用同质同价融得资金补贴农民
以往我国地方政府在农村土地征用过程中与城市土地征用采取的是不同的征用价格，这不仅不利于农村集体土地有效参与市场在资源配置中起决定作用的主体地位作用，也不利于城乡一体化发展，客观上也侵害了农民利益、挫伤了农民的积极性，不利于我国城镇化推进。农村集体土地征用与城市土地征用同质同价融得资金补贴农民，既可以增加农民收入，促进农民脱离土地实现人口、就业方式、生活方式向城镇转移，也可以促进中国产业结构调整、经济结构调整和转型升级，有利于我国城乡一体化发展。
新型城镇化融资与新型城镇化本身一样涉及经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”的方方面面，是目前全球开放型经济发展过程，它的实现必将促进我国经济稳定、协调、可持续健康发展进而促进世界经济发展。
