城投平台公司转型18问（10-18）
作者：中天华溥管理咨询华东区负责人 汪泽
10、城投企业在土地一级开发中的存在什么问题？
对于地方政府城投类公司来说，土地一级开发是其主要产品，土地二级市场的下行，使得其主要产品—— “熟地”不能按期望的价格进行有偿出让或转让，甚至出现“底价”也无人摘牌的情况，一定程度上陷入了经营困境。同时，由于土地一级开发项目本身时间跨度大、未知风险因素多，也使得土地一级开发的时间维度不可控，要实现土地一级开发项目的预期目标难度增大。
11、城投公司有何优势？
转型的关键是基于原有的基础、选择适合自己的发展方向。城投公司拥有哪些基础?如良好的政治基础，与政府各部门关系密切，协调能力较强；良好的融资基础，曾与政府与各金融机构合作，融资通道广泛；良好的社会资源，城投公司既扮演过政府的角色，也与社会企业打交道，信息资源较广泛。所以，城投公司凭借以上这几大优势，十分适合转型为PPP项目的牵头人。
12、城投企业资产经营需要考虑的哪些问题？
第一，如何解决准公共设施建设在现金流方面的时间错配，将未来可以预期现金提前变现，提升城投企业的偿债能力和在投资能力；
第二，如何盘活城投企业中沉淀的存量资金，提高存量资产的经营效率，增加企业收入；
第三，具有商业价值的经营性资产是城投企业营业收入的主要来源，已有相对成熟的盈利模式，但仍可通过运营模式的改进来提升该类经营性资产的盈利能力。
13、国企改革背景下看如何看待城投企业转型？
上海城投和重庆城投这样的特殊类国企可能是国有企业改革中暂时存在的一种特例，从长远来看其改革方向可能有两个：一是更好地适应市场经济要求，向商业类国有企业发展；二是更好地服务国家战略、履行社会责任，向公益类国有企业发展。因此，当下在推进国有企业分类改革时还需要对其方向加以细化。
(1)关于分类推进改革。在特殊类国有企业分类推进改革时，若未来向商业类企业发展，需要其按照市场决定资源配置的要求，加大公司制股份制改革力度，保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。若未来向公益类企业发展，需要其保持国有全额独资，也可以适时推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。
(2)关于分类促进发展。在特殊类国有企业分类促进发展时，若未来向商业类企业发展，需要其优化资源配置，加大重组整合力度和研发投入，加快科技和管理创新步伐，持续推动转型升级，合理确定主业范围，根据不同行业特点，加大国有资本投入。若未来向公益类企业发展，需要其根据承担的任务和社会发展要求，加大国有资本投入，提高公共服务的质量和效率。严格限定主业范围，加强主业管理。
(3)关于分类实施监管。在特殊类国有企业分类实施监管时，若未来向商业类企业发展，需要其坚持以管资本为主加强国有资产监管，重点管好国有资本布局、提高国有资本回报、规范国有资本运作、维护国有资本安全，重点加强对国有资本布局的监管，引导企业突出主业，更好地服务国家重大战略和宏观调控政策。若未来向公益类企业发展，需要其把提供公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容，加大信息公开力度，接受社会监督。
(4)关于分类定责考核。在特殊类国有企业分类定责考核时，若未来向商业类企业发展，需要合理确定经营业绩和国有资产保值增值指标的考核权重，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务情况的考核。若未来向公益类企业发展，重点考核成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力，有区别地考核经营业绩和国有资产保值增值情况，并引入社会评价。
14、城投转型的一般范式是什么？1.0到3.0？
城投平台1.0 阶段：（1）基本特征是：政府支持、资产注入，以政府信用为基石通过信贷举债，城投平台作为第二财政完成投融资和城市基础设施建设；（2）主体属性是：政府附属或派出机构；（3）政企不分，人事关系由行政任命；（4）融资渠道单一 ，平台公司没有投建项目的自主权和建成项目的收益权，仅是地方政府的“融资中介”。
城投平台 2.0 阶段：（1）基本特征是：政府进行地方资源的重组和整合；（2） 主体属性是：非市场化的政府关联方；（3） 半政半企， 人事关系由行政任命+独立聘任模式；（4）有效缓解融资工具单一的问题 ，同时资产负债率飙升 ，潜在的风险如信贷风险、违规担保的法律风险、融资平台治理的道德风险相继曝露出来。
城投平台 3.0 阶段：（1）基本特征是：现代化治理、资本化运作、市场化运营；（2）主体属性是：有一定政府职能的市场化主体；（3）政企分离；（4）政府城投平台逐步建立核心业务板块，多渠道融资。3.0 阶段的城投平台剥离了政府融资功能逐渐进入转型跨越期，依托创新管理运营，由市场驱动，培养自己的核心业务体系和核心能力以满足经济发展和城市建设新需求。
15、城投企业转型面临的主要问题？
从企业自身看，通常城投公司会面临缺乏核心产业，直接融资能力不足；承担建设任务过重，尤其承担了大量不能形成资产和效益的建设任务，有效资产注入与现有融资规模不匹配；对承担的历史债务缺乏合适的解决方案等问题。具体问题如下：
（1）业务拓展方面城投公司主要的业务是公益性项目，其收益结构单一，且能够获得的收益并不丰厚，整体盈利能力不强；而市场化实业经营较少，且大都处在起步探索阶段，尚未形成真正的核心竞争优势。
（2）财务管理方面城投公司的大多数债务都是政府信用和土地融资债务，而且自身没有一个稳定的偿还债务的来源及相关保障机制。这样一来，就会使公司存在一定的风险，而且其很容易受到金融货币等宏观政策的影响。
（3）内部管理方面受到人力资源、体制等因素的限制，城投公司距离建立现代化的企业管理体系尚有距离，实体化运营的核心资源与能力仍较欠缺。从行业发展看，由于高利率短周期的负债和低收益长周期的资产之间存在错配，城投公司的短借长投存在系统性金融风险，这样一来会直接导致公司的融资渠道变窄，且融资成本也会进一步提升，使经济转型之路更为艰难。
16、从自身能力维度看，城投企业可以分几类？
第一类，政府投融资主体；第二类，政府投融资主体和重大项目建设主体；第三类，集政府投融资主体、重大项目建设主体和城市安全运营主体于一身的政府性投资公司和大型集团公司；第四类，城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商。
第一类城投企业属于轻资产企业，它只具有投融资能力，因此在参与PPP项目时通常以投融资平台的角色参与，可发挥其出色的投融资能力优势，与其他建设和管理能力强的企业共同组建联合体，分工协同。
第二类城投企业已经具有一定的建设能力，在项目建设管理方面具有一定的经验和基础，应重点参与地方性的传统基础设施建设项目，主要参与投融资和建设环节，后期运营维护可考虑外包。
第三类城投企业已经具备一定的企业规模，具有较强的投融资、建设和城市运营能力，这类企业既可以独立体的形式参与PPP项目，也可与外企业合作；在领域选择方面，应考虑地方政府的需求，除关注传统基础设施建设领域，可适当将业务板块布局于公共服务领域。
第四类城投企业能独立完成整个项目的实施，已具有很强的市场竞争力，应积极抓住时机，布局全国范围PPP业务，不断扩大业务板块。
17、有哪些典型案例与经验探索？
（1） 上海城投集团转型模式：资产重整+资本运作。
上海是中国的经济重镇和改革的桥头堡之一，上海地方政府城投平台近年来也从运营模式、资本运作机制、融资方式等方面开展了转型探索。2014 年由全民所有制改制为公司制的上海城投（集团）有限公司主营路桥、水务、环保、置业四大板块，从投融资平台转型为市场化运营的政府投资主体、重大项目的基础设施建设商和城市公共服务运营商，是城投平台公司转型发展的有益样板。其成功转型的关键是资产经营与资本运作的深度耦合。首先， 上海城投集团多次开展了重大资产重组，例如，2015 年，上海城投集团受让了上海市国资委持有的部分上港集团股份及上海同盛下属部分子公司，通过重组上海市国资委下属政府平台公司的经营范围更加清晰、各经营板块划分更为明确，实现了资产划分“三分法”：（1）平台类，无收费机制，考核项目管理和投资控制；（2）运营类，收费机制（有可行性缺口），进行效率和成本考核；（3）市场类，按照纯市场化原则考核利润。通过上述资产经营模式转型，上海城投集团的管控效率得到了极大提升，在资产经营的基础上开展资本运作实现资产的保值增值，目前上海城投旗下有城投控股、上海环境两家A 股上市公司。
（2）长春城市发展集团转型模式：“ 文化 + 金融 + 市场 ”三轮驱动。
长春城市发展集团目前拥有全资及参控股企业19 家，作为产业整合、资本运作的多元化投资主体，形成了比较完善的管理体制和投融资体制，探索了市场化转型的文化+金融+市场”三轮驱动模式 ：（1）文化驱动。以旅游为例，依托长春的文化旅游资源和旗下的吉林长发旅游投资集团等等公司，长发集团与专业的旅游国企、上市公司合作，成立景区托管公司或者合资公司，不断强化运营能力。（2）金融驱动 。长发集团设立长发金融控股公司并在旗下成立长发私募、北京君越、上海利程租赁、深圳长发保理、香港长春证券等子公司，基本实现金融全牌照布局。（3）市场机制转型。包括：①进行混合所有制试点。如：长发集团与吉林省安装集团设立吉林省凯程建筑工程公司等；②进行市场化用人试点。长发集团初步建立了“能上能下、能进能出”的选人用人机制和市场化的薪酬激励考核机制。通过以上试点，长发集团转型成为了市场化、实体化、规范化和多元化运行的区域城市发展运营商，成为产业培育和新兴转型升级的东北亚经济增长极。
（3）重庆八大投转型模式：“五个注入 ”+“三三法 ”。
重庆“八大投”包括渝富金控、置地公司、市政公司、高速公司、交旅公司、交投公司、能投公司、水务公司，八个公司之间相互竞争、协调作业，遵循现代企业制度进行市场化经营，2015 年以来重庆“八大投”进行了一系列转型改革，其顶层设计模式是：“五个注入”+“三三法”。
“五个注入”：①将道路、桥梁、隧道等存量资产注入；②将 40 亿元/年~50 亿元/年的中央拨付国债注入 ；③通过赋予平台公司土储职能进而将土地储备收益注入；④将高速费、排污费、城建维护费等经营性收费规费注入；⑤将公共服务投资相关税费通过税收返还、补贴的方式注入。“五个注入”一方面盘活了国有资产，另一方面起到了集聚效应和政府平台公司的信用增进效应。
“三三法”，也即：①审批权、监督权、建设权“三权分立”；②政府不为城投担保、城投之间不得关联担保、专项基金不得提供担保的“三不原则”；③投入产出维持平衡、经营性现金流维持盈余、资产负债率维持50%以内的“三大红线”。
在“五个注入”+“三三法”的基础上，重庆市政府强化了“八大投”的现代化治理结构和市场化运营机制方面的考核，“八大投”将所有权和治理权分离，在考核机制方面也坚持了市场化取向，执行董事会领导下的经理负责制，建立了城投平台债务管理系统和风险预警机制，各平台逐步具备了适应市场规则的产业运营和资本运作能力。
（4）杭州模式
杭州城投围绕“重大城建项目的建设主体、城市基础设施的投融资主体、市政公用设施的运营主体”的企业定位，承担着“城市居民出行保障、城市居民用水及城市污水处理保障、城市居民能源（天然气）保障、城市垃圾处置保障、城市道路（桥隧）养护保障”的社会职能，业务领域覆盖公共交通、城市供排水、供气等在内的九大行业，基本覆盖城市公共市政设施和服务，已经培育起城市基础设施全寿命周期全产业链服务能力。从项目纵向发展来看，杭州城投实质上是一家集投融资、建设和运营三个平台为一体的集团公司，能为 PPP 项目提供全寿命周期的实施和管理。通过整合这种全寿命周期及城市运行的全行业覆盖优势，杭州城投在承担市政公用设施PPP服务项目上具有明显的优势。按照这种思路，杭州城投有效地组织集团内部资源共同参与PPP项目，重点在垃圾处理、污水处理、热电、交通运输和城市综合管廊领域寻求发展。
18、对县（区）城投公司转型发展有何建议？
加强资源整合，创新融资，建立偿债机制，增强县（区）城投公司的控制力和影响力：
一是整合县（区）范围内的车站、停车场、充电站、棚户区改造、安置小区建设、城镇道路建设、市政设施工程、绿化工程、矿产资源、土地开发等方式，促进县城投公司的规模与实力得到充实壮大，控制力和影响力得到进一步增强。
二是城投公司可以通过政府获得土地、矿产、市政基础设施等政府性优良资源，充分利用股权市场中的收购、兼并、重组、控股、交易、转让等资产管理手段，盘活城市资产，实现城市资产的保值增值。
三是创新融资模式，积极介入PPP，提升业务专业能力、投融资能力以及运营管理能力；高位嫁接，引入社会资本，服务城市建设；利用 PPP 打造市场化竞争主体，实现外延式发展。
四是建立稳定偿债机制。县（区）城投公司应统筹下属各业务板块的营收，按照适当比例，按月从经营性收入中拿出部分收益作为企业偿债基金，构建起稳定的偿债机制。
