进一步完善相关法律法规 提升依法处置突发公共卫生事件的能力

赵学军 原创 | 2020-02-07 13:17 | 收藏 | 投票

 

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面依法治国委员会主任习近平在2020年2月3日召开的中共中央政治局常务委员会上强调,“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考,我们一定要总结经验、吸取教训”“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足,健全国家应急管理体系,提高处理急难险重任务能力”。2月5日下午在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时又指出,“要在党中央集中统一领导下,始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,从立法、执法、司法、守法各环节发力,全面提高依法防控、依法治理能力,为疫情防控工作提供有力法治保障。”这些论断,对全面加强我国依法治理、依法防控疫情,补强应对突发公共卫生事件短板具有深远的历史意义和现实指导意义。

新中国成立后,党和政府把人民群众健康安全放在首位,把卫生防疫工作提到政治高度,提出“积极防治各种主要疾病,不断提高人民健康水平是社会主义国家主要标志之一,也是社会主义建设的一个必要条件。我国尚存在着血吸虫病、疟疾、黑热病、丝虫病、钩虫病、脑炎、鼠疫、天花和性病等严重危害人民的寄生虫病与传染病,要求分别在今后几年内基本上控制蔓延并逐步求得消灭。”(《建国以来重要文献选编》第9册,中央文献出版社1994年版,第494页)。毛泽东等领导人非常重视卫生事业的建设,提出正确的卫生防疫思想,指出,“今后必须把卫生、防疫和一般医疗工作看做一项重大的政治任务,极力发展这项任务”。(《毛泽东、周恩来关于卫生防疫与医疗工作的文献选载》)。随后,中央颁布一系列政策法规,规范传染病种,确定防治原则,建立医疗防疫体系和疫情报告制度,搭建传染病预警系统,推广免疫规划,加大科研投入,培养人才梯队。同时,积极组织人力物力开展富有成效的传染病防治工作,并开展群众运动,动员和依靠人民群众实施群防群治,消灭了血吸虫病、血丝虫病、钩虫病、黑热病、脑炎、鼠疫、霍乱、疟疾、天花和性病等重大疾病特别是重大传染病,大幅提高了我国人均寿命和人民群众的健康水平。

然而,正如习近平总书记指出的那样,在应对突发公共卫生事件方面,我们的立法、执法、司法、守法等方面仍存在不少薄弱环节。2002年底突如其来的SARS(非典型肺炎)疫情就充分暴露了这方面的短板。自2002年11月16日广东报告首例病人至2003年6月中旬,疫病流行持续约半年多时间,波及全世界31个国家和地区,发病8422例,死亡916例。我国波及24个省、自治区、直辖市,发病5327例,治愈出院4959例,死亡349例,病死率6.55%,另有19例死于其它疾病。而2019年底发生的新型冠状病毒感染肺炎疫情再一次把这方面的短板放大,由于武汉市相关部门在发现疫情的初期没能及时采取有效的控制措施,导致全国31个省、直辖市、自治区的确诊病例在短短两个多月的时间里就达到31161例,累计死亡病例636例,疑似病例26359例,累计追踪到密切接触者314028人,尚在医学观察的密切接触者186045人(“新华网客户端”百家号 2020年2月7日发布,网址https://baijiahao.baidu.com/s?id=1657842787628606218&wfr=spider&fo)。疫情造成的影响和损失远远不止这些,一个又一个城市乃至农村被迫采取封城、封村措施,铁路、航班、长途客运、公交系统减少班次乃至停运,大量企事业单位延迟开工,商贸活动大幅减少甚至暂停,大中小学延迟开学,中超、CBA等各类体育赛事延迟比赛,各种正常的节庆、公益、文化活动被迫取消,亿万群众不得不天天待在家里避免受到传染……本来只在局部发生、涉及数十个病例、能够在一个城市内就防控住的疫情,迅速蔓延到全国乃至世界多国,短时间内就发展到数万确诊病例、数十万人隔离进行医学观察,教训极为惨痛,这其中的种种问题特别是在传染病防控和突发公共卫生事件的应对方向、处置流程、权限划定、信息发布、疫情预警、公开透明、事实认定等方面存在的突出问题值得我们深刻反思。本人认为,对于不明病因但有可能造成传染的疾病和新的传染性疾病,应该做到“即使病因未明,真相也要透明。”“宁愿十防九空,不要遗患无穷。”“必须小题大做,避免拖成大祸。”因此,应该对现有应对突发公共卫生事件的法律法规作一次全面的梳理和修订完善。

一、应对突发公共卫生事件应该把“防”和“控”放在首位

新中国成立70年来特别是发生SARS疫情后,我国在传染病防治和应对突发公共卫生事件的立法执法方面作出了巨大的努力,印发实施了一系列相关的法律法规和应急预案,并根据社会的发展进步和公共卫生形势的发展变化不断进行修改完善,主要的有《中华人民共和国突发事件应对法法》《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《群体性不明原因疾病应急处置方案(试行)》《全国卫生部门卫生应急管理工作规范(试行)》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测报告管理办法》《卫生部办公厅关于加强紧急重大情况报告工作的通知》(卫办综发[2000]第152号)、《卫生部关于规范突发事件和加强传崇病疫情报告的通知》(卫办发[1999]第382号)、《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范》《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》等等,为有效控制传染病的感染传播、正确应对各种突发公共卫生事件、确保人民群众的身心健康提供了法律依据和工作遵循。

但是,这些法律法规和应急预案有一个共同的特点,那就是把主要条文和工作细节放在权限管理、传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告、信息发布等方面,而对传染病防控特别是群体性不明原因疾病和新发传染病防控工作都是一笔带过,没有具体的要求和操作办法,即使有,也都是对已知的传染病进行防治的措施,就连在SARS疫情结束后专门制定的《群体性不明原因疾病应急处置方案(试行)》中有关现场控制措施部分,也只就“无传染性的不明原因疾病”和“有传染性的不明原因疾病”提出了防控措施,但对于未知是否具有传染性或者说未确定是否具有传染性的疾病应如何防控,没作专门要求,更没有制定具体防控措施。建议对包括《群体性不明原因疾病应急处置方案(试行)》在内的所有相关法律法规进行修订,把“防”和“控”放在所有突发公共卫生事件应急管理的首位,收到疫情报告后,在组织病因调查、向上报告疫情、发布预警信息前,首先要采取防控措施,避免疫情扩散,特别是要把未知或未确定是否具有传染性的新发或不明原因疾病的防控工作专列一条,制定防控要求和具体措施,避免SARS和武汉新型冠状病毒感染肺炎疫情这类事件的再次发生。

二、明确各级政府应对突发公共卫生事件的第一责任人

《中华人民共和国传染病防治法》第五、六、七条分别规定“各级人民政府领导传染病防治工作。”“县级以上人民政府制定传染病防治规划并组织实施,建立健全传染病防治的疾病预防控制、医疗救治和监督管理体系。”“国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。”“县级以上人民政府其他部门在各自的职责范围内负责传染病防治工作。”“各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作。”“医疗机构承担与医疗救治有关的传染病防治工作和责任区域内的传染病预防工作。城市社区和农村基层医疗机构在疾病预防控制机构的指导下,承担城市社区、农村基层相应的传染病防治工作。”其它相关法律法规涉及到传染病防治工作职责时都是把各级人民政府作为责任主体,但没有明确“第一责任人”,这就使得各级政府的指挥决策权不知道应该由谁来承担并作出最后的决定,出现问题后也找不到该担责的人。这次武汉新型冠状病毒感染肺炎之所以会造成如今的惨状,很大程度上就是由于武汉市政府认为“确定传染病病因”“发布预警信息”和“采取防控措施”需要取得授权,到底是谁来授权?是市委书记、省长、省委书记、上级专家组还是国家卫健委甚至是国务院?在法律法规中根本找不到答案。

建议对相关的法律法规作一次全面修订,把各级政府的行政首长作为本区域内任何传染病、不明原因疾病防控工作的第一责任人,并实行党政同责。任何地方发生这类疫情,只要还没有超出本行政区域内,采取防控措施、组织病因调查、向上报告疫情、发布预警信息、安排防护物资等工作都由所在地行政首长进行决策并承担第一责任,避免工作拖延导致疫情扩散,事后找出各种理由推卸责任。

三、预警信息发布应该分级授权

《中华人民共和国传染病防治法》第十九条规定“国家建立传染病预警制度。”“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警,根据情况予以公布。”《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条也规定“国家建立突发事件的信息发布制度。”“国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时,可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。”“信息发布应当及时、准确、全面。”规定发出预警的权限在国务院卫生行政部门和省级人民政府,且要在传染病发生、流行后,对新发和不明原因疾病要在明确病因及是否具有传染性后才能发出,这就导致一些像SARS和新型冠状病毒感染肺炎这类初发时病因不明、传染性一时难以确定的疾病很容易失控扩散,也违背了传染病防治“早发现、早报告、早诊断、早预警、早隔离、早治疗”的基本原则。各种突发性疾病和新的病毒往往具有不易预测性、未知性和复杂性,难以提前预测,也难在短时间内找出病原,判断是否具有传染性和通过什么途径传染。如果要等待这一切都水落石出再来公布,就会延误战机、误导公众,建议对此进行修订,实行分级授权,对发生在某一行政区域内的各类传染病和不明原因疾病,由当地行政首长决定采取何种防控措施并发布疫情预警,即使由于不能确定病因而出现误判或引起短时间的恐慌,也能够控制在局部和小范围内,避免由于拖延和犹豫不决甚至为了局部利益而导致疫情扩散,引发大范围的传染病例乃至疫情失控,从而造成不可挽回的重大损失。

四、专家组应该对作出的结论负责

《群体性不明原因疾病应急处置方案》中对专家组的组成和职责作出了明确规定:“专家组由传染病学、临床医学、流行病学、食品卫生、职业卫生、免疫规划、卫生管理、健康教育、医学检验等相关领域具有高级职称的专家组成。根据需要,在专家组中可分设专业组,如传染病防控组、中毒处置组、核与放射处置组、医疗救治组和预测预警组等。其主要职责是:(1)对群体性不明原因疾病的调查和采取的控制措施提出建议;(2)对确定群体性不明原因疾病原因和事件相应的级别提出建议;(3)对群体性不明原因疾病事件的发展趋势进行评估和预测;(4)对群体性不明原因疾病事件应急反应的终止、后期评估提出建议;(5)承担群体性不明原因疾病事件应急指挥部交办的其他工作。”还对专家会商作出规定:“卫生行政部门接到群体性不明原因疾病报告并核实后,迅速组织群体性不明原因疾病专家组赴事发地现场会商。专家会商的主要内容是:在查看病例及其临床资料的基础上,核实前期流行病学调查资料等内容,重点讨论报告病例是否属不明原因疾病(病例的临床表现与报告情况是否相符、诊断是否正确、治疗方法是否适当);病例之间是否有关联性,事件的危害性。”“经专家会商后应撰写会商报告,主要包括如下内容:(1)报告病例的三间分布、病情进展及临床治疗情况;(2)确诊病例、临床诊断病例、疑似病例、密切接触者、一般接触者、监测病例的定义;(3)病人救治方案,治愈与出院标准;(4)事件的初步判断,包括事件的性质、可能的病因、传播(污染)途径、潜伏期及趋势分析;(5)对控制措施和事件分级的建议,疫点、疫区的划定。”“首次会商会后,要根据病例病情进展情况及病因调查情况,不定期召开专家会商会,以及时调整病例定义和工作方案。”还规定“卫生行政部门根据专家会商结果,报告同级人民政府和上一级卫生行政部门,拟定《群体性不明原因疾病应急处置工作方案》,报同级人民政府批准下发到相关部门和单位实施。”也就是说,最后的处置方案和地方政府的指挥决策是根据专家会商的结果来作出的。我们不知道国家卫健委先后于2019年12月31日和2020年1月8日派出的两个专家组对武汉新型冠状病毒感染肺炎分别得出了什么结论、提出了什么防控措施、武汉市相关部门据此拟出了什么工作方案,但从第二批专家组某些成员的公开讲话和武汉市相关部门其后采取的措施来看,专家组认为疫情“可防可控”“没有证据显示人传人”“病毒的致病性较弱”,使得武汉市政府和武汉人民放松了警惕,没有及时采取相应的防控措施和引起思想上、行动上的重视,对存在的疫情扩散风险视而不见,甚至是继续举办“万家宴”、派送20万张免费旅游券邀请市民和游客前往黄鹤楼等热门且封闭的旅游景点,导致疫情扩散,几乎陷入失控状态。而《群体性不明原因疾病应急处置方案》和其它相关法律法规也没有对专家组应对自身作出的结论承担什么责任予以明确规定,如果不是钟南山院士及时站出来讲真话,大众还不知道要被蒙蔽到什么时候,疫情的扩散程度更是难以想象。

建议在修订这类法律法规时,明确专家组在疫情防控工作中应承担的主要责任。要求专家们认真听取基层一线医务人员的意见建议,详细了解疫情的起因、主要特征和基本规律,用科学的精神和认真负责的态度进行研究、判断,在调查、监测、预警、防控、诊疗等工作中谨言慎行,对自己作出的结论负责,真正发挥专家组的作用,这也是设立专家组的初衷和主要目的,更是每一位专家组成员应有的担当。

五、要把相关法律法规的组织实施情况纳入政府考核指标

很多应对突发公共卫生事件的相关法律法规将各级政府普及卫生防疫知识和技能、组织开展爱国卫生运动、开展疫病防控业务培训、储备和保障防疫物资等等写入了条文,《中华人民共和国传染病防治法》第二十五条还规定“县级以上人民政府农业、林业行政部门以及其他有关部门,依据各自的职责负责与人畜共患传染病有关的动物传染病的防治管理工作。”“与人畜共患传染病有关的野生动物、家畜家禽,经检疫合格后,方可出售、运输。”但具体有没有人去组织实施则没有哪个部门去监督落实,更没有将其纳入政府考核指标体系。这次武汉新型冠状病毒感染肺炎疫情的发生和蔓延,很大程度上也是由于这些法律条文一直都没有真正得到执行。虽然现在还没有确凿的证据显示疫情是由于经营或食用野生动物引发的,但武汉华南海鲜批发市场部分商户长期贩卖经营野生动物,相信辖区的工商、农业、林业、交通运输、卫生防疫等政府相关部门不会不知情,但是就没有哪个部门在经营许可、检验检疫、交通运输、卫生防疫等环节上主动作为,导致贩卖野生动物的违法行为在政府的眼皮底下长期存在并越来越公开,规模也越来越大。另外,对公众传染病和不明原因疾病预防知识技能的宣传教育工作也停留在法律法规和工作报告当中,爱国卫生运动也没有哪个部门来组织,疫病防控培训也少之又少,这次疫情造成的防护物资短缺更是影响全国各地防控工作成效的一个主要原因……建议政府今后指定部门去监督落实这些法律法规的组织实施情况,将其纳入政府考核指标体系之中。

六、对谣言和事实的认定要客观公正、透明公开

武汉新型冠状病毒感染肺炎发病之初,部分专业知识丰富、敏感性较强的医务工作者就察觉到这是一种传染性极强的疾病,纷纷在同学群、业务群、亲友群里面发出警示信息,提醒大家注意防范。但就是这样一种善意而且可以说是实事求是的信息,却被武汉警方当做造谣、传谣进行传唤并作出处理。武汉警方的公众号“平安武汉”2020年1月1日发布了这样一条信息:“近期,我市部分医疗机构发现接诊了多例肺炎病例,市卫健委就此发布了情况通报。但一些网民在不经核实的情况下,在网络上发布、转发不实信息,造成不良社会影响。公安机关经调查核实,已传唤8名违法人员,并依法进行了处理。警方提示,网络不是法外之地,在网上发布信息、言论应遵守法律法规,对于编造、传播、散布谣言,扰乱社会秩序的违法行为,警方将依法查处,绝不姑息。希望广大网民遵守相关法律法规,不造谣、不信谣、不传谣,共建和谐清朗的网络空间。”

然而